以旧债还新债机制「地方债」

近日财政部发布的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》称，发行地方政府债券（下称地方债）用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

这被一些媒体解读为财政部首度明确地方政府可以发新债券来还旧债（下称“借新还旧”），为地方融资开了一道大门。

不过一位财政部人士告诉第一财经记者，实际上地方债一直被允许“借新还旧”，以前也有，只是2018年地方债到期规模较大。

根据wind数据，2018年地方政府到期债务约8389亿元，而前两年到期债务规模不到3000亿元。此后几年到期债务规模均超过1万亿元。

东方金诚首席分析师苏莉告诉第一财经记者，国发43号文以来，中央政策是允许地方政府债券“借新还旧”的，是否“借新债、还旧债”由各发债区域根据自身财力及债务情况而定。

2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即国发43号文）明确，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

2016年11月，财政部印发的《地方政府一般债务预算管理办法》也明确，地方政府一般债务本金通过一般公共预算收入、发行一般债券等偿还。同月印发的《地方政府专项债务预算管理办法》也明确，专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。

而且财政部明确，省、自治区、直辖市发行一般债券和专项债券偿还到期的一般债务和专项债务本金计划，由省级财政部门统筹考虑本级和各市县实际需求提出，报省、自治区、直辖市政府批准后按规定组织实施。

因此，地方债早就被允许“借新还旧”，不存在突然给地方融资开一道大门。

地方债“借新还旧”是否会带来债务风险？

苏莉表示，“借新还旧”是资本市场主体降低资金成本、拓展多元化融资渠道、优化债务结构、扩大经营和实现流动性管理的正常手段，其本身并不必然带来风险。

“与完全没有实体支撑的金融体系空转的‘旁氏骗局’不同，‘借新还旧’只是一种融资管理手段，是否带来风险主要取决于主体的偿债能力。资本市场上恰恰是信用资质比较优质的主体，能获得投资人的认可，才能实现稳定持续地‘借新还旧’。这就是高速公路企业、基础设施融资建设企业多次被曝‘借新还旧’，但仍得到资本市场青睐的原因。” 苏莉说。

苏莉告诉第一财经，“借新还旧”是地方政府以时间换空间、平滑债务期限结构，实现渐进式去杠杆的有力举措。以政府低利率的债务替换融资平台高利率的债务，有助于有效降低融资平台的资金成本，缓解融资平台大量隐形债务带来的系统性风险。

2015年中国发行了地方政府债券来置换非债券形式的地方政府存量债务，以降低地方政府利息负担。国务院数据显示，2015年至2017年置换债券降低地方政府利息负担1.2万亿元。这避免了地方政府资金链断裂，化解了许多长期积压的“三角债”，降低了金融系统呆坏账损失。

我国实行的地方政府债务限额管理也为地方债“借新还旧”设置了天花板。比如前述《意见》明确，发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。这意味着地方政府借新还旧的规模上限被控制在申请发债数，而这一数字被中央实施限额管理。

苏莉认为，随着政府举债融资机制的完善，预计未来地方政府债券发行规模将明显抬升。

2018年是国务院确定的地方政府置换债券发行的最后一年，规模约1.7万亿元，目前各省市正按照要求加快发行置换债券，完成既定任务。此外，2018年地方政府发行的新增债券规模上限为2.18万亿元。