退出政府类融资平台「政府融资平台主要存在什么问题」

经济观察报 杜涛/文

地方融资平台再次到了转型时刻。

经济观察报获悉，近日，华东某省地方政府挪用融资平台资金，被审计署地方特派办异地审计给审查了出来。

2014年以来，财政部不断强调地方政府要与融资平台脱钩，切断融资平台作为地方政府“第二财政”的输入口，降低地方债务的风险。

今年“50号文”和“87号文”这两项整肃地方融资的重磅文件公布不久，6月13日，重庆市人民政府办公厅对外公开《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》。这份通知对融资平台分类转型方向、存量债务分类处理、政府注资行为等都进行了明确的规定。

“50号文”是财政部等六部委于5月3日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，“87号文”则是指财政部6月2日发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。这两份文件被看作是财政部对地方债务连续高压之下的两个重要举措，这也意味着财政部对地方融资平台转型要动真格了。

中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报，这次将对涉及到违规举债的地方政府进行问责，相比“43号文”的不问责、没有处罚，“50号文”和“87号文”对地方政府的威慑力更大，地方政府都在高度配合，以求保留融资平台。

财政部对地方融资平台出现的违规问题，处罚力度明显加大。从去年要求地方政府撤销违规保函，到今年年初部分省市违规举债受到处罚，财政部对相关金融机构的主管单位也建议进行处罚。

经济观察报获悉，财政部在两年前就融资平台转型办法征求意见，但是相关部委分歧较大。原财政部部长楼继伟在2015年的全国人民代表大会常委会报告规范地方政府债务管理工作情况时曾提及，建立规范的地方政府举债融资机制任务艰巨。对于未来融资平台转型的方向，楼继伟认为，融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身“造血”能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程；或有债务处置涉及面较广、情况复杂，加大了处置难度。这些问题都需要下大力气解决，要推进融资平台公司市场化转型和融资。在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳公司，推动实体公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。

平台状况

近一年来，在财政部对地方政府违规举债的连续高压下，不少融资平台已经开始考虑如何生存。

一位长期参与融资平台业务的金融机构刘经理告诉经济观察报，现在的融资平台评级达到2A 、3A的融资没有问题，但是2A级就比较困难了。

“以前2A级做融资是没有问题的，区县的融资平台和地级市里的平台公司基本都是2A级的，现在这些平台中有些已经融不到钱了。”刘经理告诉经济观察报。当然也有金融机构给融资平台放贷款，不需要政府写担保函，直接给平台贷款，但是利息要提高很多，原来一年7.5%的利率，现在达到了9.5%。

2A、3A是指给融资平台发债的评级，这是衡量债务风险的一个显性指标。刘经理告诉经济观察报，他并不购买平台债，而是给子平台项目提供贷款，其中一个很重要的衡量标准就是平台债的评级。

刘经理认为，平台公司融资具有短融长投的特点，所投的基础设施建设项目回报率和回收期不能完全覆盖资金成本和期限，短期内还款主要靠借新还旧。平台公司积累了大量债务，即使是资质好的平台也都在发债，这些存量债务都是定时炸弹。

在“50号文”和“87号文”的双重压力之下，地方政府陆续撤销担保函。但是对金融机构来说，原本就对这类没纳入预算的担保函件持可有可无的态度。但是现在新增贷款变得困难，如果继续做平台贷款，风控标准会从紧，比如会严格监督确保每笔资金都专款专用，会放弃中小平台而把资金集中到3A平台公司的身上。

刘经理告诉经济观察报，现在面临的一个情况就是，地方政府有很强的融资需求，但是下面的金融办等部门都不敢融资，不想融资。

地方政府很缺钱，但是由于现在融资平台处于风口浪尖，特别是财政部处罚了不少地方之后，地方政府都十分小心。于是不少县区政府就将项目包装成PPP，找金融机构贷款，区县一级的平台融资查，就拉上施工单位一起给项目增信。

“央企的建筑公司不会这样做，更多的是民营施工单位和省市一级的建筑单位这样做。”刘经理告诉经济观察报。

人更严厉

融资平台的转型从2014年就开始提起，现在有了真正的实质性动作，地方政府正在对财政部严厉规范地方政府融资行为做出回应。

赵全厚告诉经济观察报，融资平台最早是国开行组织增信，给予平台贷款，。2008年4万亿时，金融部门要求支持融资平台稳增长力度，这期间融资平台规模扩大，数量猛增。2010年“19号文”开始要求加强地方融资平台管理，当时就已经看到平台贷款量太大，风险凸显出来，所以要求进行限制。2014年预算法通过，“43号文”通过后，禁止平台公司为地方政府融资。

而真正让融资平台觉得压力增大的，是财政部对地方政府违规举债的问责。

2017年1月，广东省财政厅印发《关于严格执行地方政府和融资平台融资行为有关规定的通知》，明确规定“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制”。

今年2月，四川省人民政府《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》也明确指出要推进融资平台公司转型，转型出路大致分为三类：一是主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；二是对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；三是对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。

财政部驻湖南专员办也曾表示，对地方政府融资平台公司进行深入跟踪调查后发现，2015年以来地方融资平台公司债务规模仍然呈现出快速扩张的趋势。融资资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出。同时，融资平台公司还存在转型缓慢，市场定位不清晰的问题。

对此，财政部驻湖南专员办给出的建议是，对融资平台可实行名录制管理，以历次债务清理掌握的融资平台公司名录为基础，建立融资平台公司数据库，并且分类推进融资平台的转型。

在“50号文”和“87号文”公布之后，重庆市公布了比较完全的融资平台转型的文件。

重庆发布的文件对融资平台分类转型方向、存量债务分类处理、政府注资行为等都进行了明确的规定，按照与融资平台公司签订的合同协议约定，履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等责任。

对于融资平台转型之后，承担公益性项目建设任务的，政府相关责任也加以明确。重庆的文件就提出，明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的单位，锁定单位名单，实行目录管理，同时还要按照权责对等的原则，与公益性项目建设单位签订规范的合同协议，明确双方的权利、义务，并按照合同协议约定切实履行责任。

如何转型

在上海城投(集团)有限公司战略企划部高级主管王强看来，融资平台需要转型，这是必须的，但因为受到政策的限制，转型有三个方向：一个方向直接回归政府，就是变成事业单位，完全是政府的投资管理部门，但是现在融资平台量太大；其次便是，将融资平台转变成资产管理公司投资基础设施，进行市场化运作；第三种是，像上海城投这样的模式，是一种投资、建设、运营管理的模式，大部分的融资平台都是投资为主，给政府融资为主，就是把融资平台做实，实际上就是一家国企，将来继续完成市场化道路。“关键是要给融资平台自主造血和运营管理的能力”，王强说。

一位正在尝试转型的地方平台负责人赞同王强的看法，他认为融资平台最重要的就是要有自己的造血能力。他告诉经济观察报，原来政府融资平台基本依靠简单地装入一些资源，比如公路之类的，就开始研究转型。现在财政部管理越来越严格，公益类资产不准装入，就必须要有一定的造血能力。

中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬曾提出这样看法：祈望地方融资平台在短期内转型并不现实，所以我们看到，原有的融资渠道或已堵住，一些新型的融资手段却正通过政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式出现在市场上。

2015年之前，地方政府通过设立各种融资平台，并以地方政府的某些项目作为抵押品或偿还担保，从商业银行大量借款，这种现象在2009年之后的数年间变得十分普遍。2015年，中央政府展开存量债务置换，2015年和2016年地方政府债券的发行规模随之大幅上升。

上述融资平台转型的负责人告诉经济观察报，近期，财政部先后出台“50号文”、“87号文”，进一步规范地方政府举债和政府购买服务。两份文件的出台有利于强化财政预算管理，堵住地方政府违法违规融资行为，实现地方举债开明渠堵暗道。同时，文件出台促使平台公司尽快实现转型，强化自我造血能力，并对PPP推行产生进一步积极影响。

未来融资平台需要转变业务模式，开展市场化业务，理顺与政府之间的关系，比如在结合自身业务转型开展金融业务、类金融业务、房地产开发业务、项目管理业务等的同时也要明确政府、平台公司在经营性业务、非经营性业务方面的权利义务关系。对于非经营性业务的话，政府应该给予相应经营性资源补偿，比如广告、土地等。

一位金融市场人士告诉经济观察报，已经有地方政府开始试验将不适合做PPP的项目转给融资平台操作，将政府和融资平台分割开来。或许这也是未来融资平台转型的一条出路，但是不能所有的项目都转成PPP。