地方债券发行改革持续深化发展「持续深化放管服改革」

来源:经济日报

目前，地方债券余额、年度发行量占整个债券市场的比重均超过20%，成为我国债券市场第一大品种，地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。专家表示，防范和化解地方政府债务风险取决于政府债务治理能力，提高政府债务治理能力的关键是要将债务风险真正关进制度的笼子——

地方政府债券发行是地方政府债务管理的一项重要工作，既关系地方政府能否顺利筹集资金，又关系防范地方政府债务风险。

目前，地方债券发行量已超过国债、政策性金融债，成为我国债券市场第一大品种。如何进一步深化地方债券制度改革，健全地方债券市场运行机制，备受市场关注。财政部日前对深化完善地方债券发行制度改革作出部署，推动地方债券发行规范化、市场化。

债券市场第一大品种

财政部日前发布的地方政府债券发行和债务余额情况显示，1月份至4月份累计，全国发行地方政府债券5213亿元。其中，一般债券3636亿元，专项债券1577亿元；按用途划分，全部是置换债券或再融资债券。

根据2015年开始实施的新预算法，地方政府必须以发行债券的形式举债融资。在日前举行的地方政府债券发行制度改革座谈会上，财政部国库司负责人娄洪表示，2015年至2017年，全国共发行地方债券14.24万亿元，2017年底地方政府债务余额16.47万亿元，其中地方债券余额14.74万亿元，占比近90%，以政府债券为主体的规范的地方政府举债融资机制基本建立。

据悉，目前地方债券余额、年度发行量占整个债券市场的比重均超过20%，成为我国债券市场第一大品种，地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。

值得关注的是，中国版“市政收益债”稳步推进，2017年推出了土地储备等项目收益自求平衡专项债券，全年28个省份发行土地储备专项债券2406.98亿元，12个省份发行收费公路专项债券440.04亿元，深圳市试点发行了轨道交通专项债券20亿元。今年4月份，财政部、住房和城乡建设部又联合推出了地方政府棚户区改造专项债券。

近期，财政部下发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》和《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，对相关工作作出部署。

“防范和化解地方政府债务风险取决于政府债务治理能力，提高政府债务治理能力的关键是要将债务风险真正关进制度的笼子。”中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚认为，一系列部署推动了地方政府债务治理进入新阶段。

作为债券市场第一大品种，地方政府债券如何更好发挥在金融体系建设中的作用？“下一步，应该提高地方债发行定价的市场化程度，丰富投资人结构，赋予地方债更广的质押范围及质押率，提高其二级市场流动性。同时，创新地方债品种，增加项目收益债类别，如高校专项债、医院专项债等。”中债资信公用与机构部分析师苏锦河说。

聚焦置换债和再融资

国内评级机构中债资信统计显示，截至5月24日，全国累计发行地方政府债券7489亿元，全部为置换债或再融资债券。

根据2015年8月份“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过3年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”的安排，2018年是地方政府债务置换的收官之年。截至2017年底，非政府债券形式的存量政府债务只剩下17258亿元。

娄洪表示，自2015年全面推行改革以来，逐步完成了以银行贷款为主要形式的地方政府存量债务置换工作，节约债务利息支出约1.2万亿元，大幅降低了地方政府融资成本，大大减轻了地方财政负担，有效防范了地方政府偿债资金链断裂风险；实现了地方政府债务全部纳入预算管理，规范性、透明度显著提高。

“地方政府债务存量的债券置换有效地缓解了地方政府的流动性风险，拓展了地方政府的财政空间；同时地方政府债券作为较高信用等级资产进入商业银行，有效降低了金融系统性风险。”王志刚说。

除了置换债券，今年以来地方政府发行再融资债券情况引起市场的较大关注。“随着以前年度发行的地方债券陆续到期，地方债券借新还旧任务也将加重。”娄洪表示。

记者注意到，多地陆续发行债券偿还到期债务。比如，根据5月23日内蒙古自治区发布的文件，2018年内蒙古自治区政府第二批一般债券发行总额约218亿元，包含置换债券213亿元、借新还旧债券5亿元。

“财政部要求各地应当尽早启动置换债券发行，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。因此，各地上半年工作重点集中在置换债券的发行。”苏锦河说，随着地方债不断扩容，后期存量债券偿还周转压力将持续增大，预计大部分仍将通过发行再融资债券来周转。

大力推动市场化发行

市场化是地方政府债券发行管理的方向。“目前，地方债券发行利率总体已步入合理区间。”娄洪说。

据统计，2017年地方债券公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点，2018年一季度地方债券公开发行利率与国债利差进一步提高到39个基点，地区间差异也逐步显现，不同地区地方债券与国债的利差进一步分化，基本符合债券市场实际供求关系，市场化定价机制对地方债券发行利率走势的作用不断增强。

在地方债券市场建设方面，地方债券投资主体多元化程度逐步提高。近年来，在继续发挥银行间市场发行主渠道作用基础上，推进了在交易所发行地方债券，发挥交易所对证券公司类金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用。在地方债券余额中，商业银行持有比例持续下降，政策性银行、证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度的增长。

此外，地方债券质押功能不断拓宽。地方债券被纳入国库现金管理、人民银行部分货币政策操作、商业银行质押贷款的质押品范围，地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债券作为质押品。

在地方债券发行工作取得成效的同时，娄洪认为，“在发行定价、信用评级、品种设计、发行兑付机制、人员队伍建设等方面还存在一些问题，应当更加系统地采取措施，不断完善制度和机制，提高地方债券发行的科学性、规范性，为防范地方政府债务风险发挥应有的作用”。

王志刚也认为，我国地方政府债券发行经历了中央代发代还、地方自发代还、地方自发自还三个阶段，“同一些发达国家相比，我国地方政府债券市场化程度还有待进一步提高”。

“少数地区在发债中仍存在行政干预，个别省份甚至提前指导主要承销机构确定投标利率。受此影响，部分地区债券发行利率仍然与市场预期有一定差距。”娄洪说。

《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》提出了一系列推动市场化的措施，包括提升债券发行定价市场化水平、合理设置地方政府债券期限结构、完善信用评级和信息披露机制、促进债券投资主体多元化等。该文件强调，地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。

苏锦河建议，要加强信息披露，做到及时、准确、详尽，充分揭示债券风险；减少发行过程中的行政干预，地方政府与承销机构要建立有效隔离，避免发行主体利用行政手段加以干预。

“未来地方政府债券定价市场化将会是一个绕不过去的改革，如果可以实现完全的市场化发行，这将会实现对地方政府举债的资本市场约束、预算约束的双重约束，将会大大提升债务资金的使用效率。同时，为广大投资者提供丰富的投资工具。”王志刚说。