灰色执法、钻法规空子……长江大保护仍存法规漏洞

“消极执法”“灰色执法”“钻法规空子”……长江大保护仍存法规漏洞

半月谈记者 韩振/王贤/董雪

近年来，长江经济带生态环境保护力度加大，2020年12月26日全国人大常委会会议表决通过的长江保护法，更为长江保护增加了有力保障。不过受部分相关配套法规滞后等因素制约，基层执法者在具体执法中，仍存在无法可依、有法难依的困境，“消极执法”“灰色执法”“钻法规空子”等时有发生，使得一些破坏长江生态的违法行为无法及时遏制。

法规有空白，基层不知如何管

眼下，长江沿线非法捕鱼乱象得到明显遏制，但却出现部分人员打着休闲垂钓的幌子，从事多竿多钩、盈利性垂钓的情况，有些多竿多钩垂钓者每天可以钓几十斤鱼，其中不乏珍稀特有鱼类。

“渔业法及其实施条例，对休闲垂钓缺乏具体规定，导致基层执法人员无法可依，不知如何管理。”重庆市江津区农业农村委副主任古德洪表示，由于缺乏法规依据，执法人员只能按照上级部门的文件进行劝阻，但若劝阻不起作用，则缺乏采取进一步有效措施的手段。

类似的执法困境，在沿江各地打击非法采砂的行动中也经常碰到。半月谈记者调查了解到，长江中游地区非法采砂仍面临屡禁不止的局面。半月谈记者在长江中游某市看到，百余艘非法采砂船舶靠泊在一处集中停靠点，场面异常壮观。有水务局工作人员介绍，非法采砂船作业1小时，毛利润可达6万元以上，暴利导致一些人铤而走险。

“《长江河道采砂管理条例》及其实施办法，已无法适应经济社会发展变化和长江大保护的要求。”西南政法大学环境法教授张志辽说，该条例规定，对未办理河道采砂许可证擅自采砂的，处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。

而根据新通过的长江保护法，对此类行为处货值金额2倍以上20倍以下罚款；货值金额不足10万元的，并处20万元以上200万元以下罚款。这就出现法规不匹配的情况，会让执法人员无所适从。

受访基层干部及专家表示，部分涉及长江保护的法规、制度出台时间过早，未能与时俱进地进行修订或完善，导致法规、制度“打架”“留白”。如，三无船舶整治中，三无农用船舶处置缺乏具体规定；自然保护区划定过于随意，使得多地面临普遍性违法等情况。

法律空子多，执法隐患大

部分执法人员表示，由于相关法规不配套，一些执法人员“灰色执法”“消极执法”，不但让执法效果打了折扣，还可能带来行政诉讼风险。此外，也给部分不法分子留下钻法律空子的机会。

——“灰色执法”，执法时打“擦边球”，执法可能变成违法。一些执法人员表示，根据农业管理部门的文件，休闲垂钓只能单竿单钩，执法人员对多竿多钩者劝阻无效时，多以“暂时帮对方保管渔具”为由收缴对方渔具，实际上缺乏法规依据。一旦对方较真，执法可能变成违法，引来行政诉讼风险。在处理三无船舶情况时，“灰色执法”情况也普遍存在，一些部门直接将村民用于农业生产的船舶没收或拆除，涉嫌侵犯群众私有财产。

——“消极执法”，因无法可依，部分执法人员怕担责，不敢作为，给长江保护埋隐患。多名执法工作人员表示，执法时常常遇到暴力抗法。不久前，安徽省绩溪县板桥头乡下溪村第一书记章建军在制止非法电鱼过程中，被犯罪嫌疑人持刀捅伤后去世，此事件给渔政执法人员带来巨大心理冲击。执法人员本身手段匮乏，加之缺乏“免责条款”，执法时难免畏手畏脚。

——“找漏洞”“钻空子”，部分不法分子屡抓屡犯、循环作案，损害了法律权威。长航公安局武汉分局副局长韩继松说，不法分子都很狡猾，砂船上大多是打工的，老板都躲在后面；费力查到了老板，法院顶多判个三四年。由于量刑较轻，不少非法捕鱼、非法采砂人员被抓获后，很快被释放并重新作案；在非法采砂违法犯罪中，甚至出现集团化、专业化倾向，他们有专门的法务人员负责抓执法人员把柄，执法人员稍有不慎，便可能落入对方设下的圈套。

提升法治支撑，加大保护力度

受访专家和基层干部表示，实现长江经济带高质量发展需要科学完善的法规作支撑，当前亟待全面梳理、完善关于长江保护的相关法规、文件，以更好适应长江大保护的时代需求。

一是尽快对涉长江相关法规、文件进行梳理、清理。重庆市发改委长江处副处长吴文彪表示，长江的管理涉及10余个省市以及多个中央部门，国家、地方及各部门出台的法规及文件较多，宜由相关部门对其进行全面梳理，该合并的合并，该废除的废除，该更新的更新，以免政出多门、相互打架。

二是尽快对相关重要法规进行修订。西南政法大学教授张志辽表示，亟需对渔业法、水法、《长江河道采砂管理条例》等法规作出系统修订，同时对其下位法规进行相应调整，使长江大保护的制度规范更加清晰实用。此外，尽快将休闲垂钓、增殖放流、三无船舶等突出问题纳入法规体系，以免执法人员无法可依、无所适从。

(刊于《半月谈》2021年第1期 原标题：《长江大保护，法规仍可“钻空子”》) 【编辑:刘羡】