专家谈户籍制度改革：攻坚战在特大城市和超大城市

陆铭：户籍制度改革攻坚战在特大城市和超大城市

中国新闻周刊记者／苏杰德

“户籍制度改革应该是‘十四五’，乃至未来十五年，中国最为重要的改革之一。” 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭接受《中国新闻周刊》专访时表示。

在他看来，我国的劳动年龄人口已经开始出现负增长，人口老龄化和少子化趋势叠加，很快会带来人口总量负增长。户籍制度改革能够创造制度条件让人口流动，劳动力得到更为充分的利用，提高劳动生产率，缓解城市老龄化难题，提高城市竞争力。

城市人口增长不是规划可以限制住的

中国新闻周刊：“十三五”期间，我国常住人口城镇化率达到60%，而户籍人口城镇化率只有约45%，有人称之为半城市化或伪城市化现象。如果不能将这些人市民化，会带来什么问题？

陆铭：已经迁移的人口，难以在居住工作的城市扎根，哪怕已经在城市长期居住的人，也不能平等获得公共服务和社会保障，这种现象被称为半城市化或者伪城市化。在我国城市中，有大约30%的常住人口是外来人口，有待市民化。在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年。一般来说，国家内部跨地区的人口流动，只要能够合法就业，能够加入到社会保障体系中，人们享受的公共服务应该均等化。

这种现象首先造成的问题就是不均等。公共服务应该起到均等化的功能，减少人和人之间的生活质量差距。但是，长期以来，城市公共服务跟户籍制度挂钩，没有本地户籍的人口不能平等享受公共服务和社会保障。现行户籍制度加大了城市内部人和人之间的福利差距。

其次，它还影响中国的经济结构。大量移民不能在城市安居乐业，总想着回到老家，挣的钱总是用来储蓄。如果移民能在城市安居乐业，对未来预期变得更加乐观，收入也不会随着年龄增长出现明显下降，消费就可以释放出来，既能够提高生活质量，也能够改善整个国家消费不足的局面。

第三，它会进一步制约城市化进程。就连长期在城市稳定就业和居住的人都不能平等获得公共服务和社会保障，这给还没有移民的群体释放了城市生活成本高、制度性不平等信号，他们就缺乏了移民动力。反过来，这会使得城市长期劳动力供给不足。目前，劳动力短缺比较严重的特大、超大城市，劳动力供给不足已经带来生产成本上升和服务业价格上升。

此外，数以千万计的留守儿童和流动儿童是中国未来经济发展的劳动力。如果进城务工这代人的教育问题不能够通过市民化和融入城市得到改善，实际上不利于下一代教育水平提升和人力资源素质提高，不利于中国经济和社会可持续发展。

中国新闻周刊：很多城市以水资源不足、环境恶化等原因来控制人口规模，这种做法是否有问题？

陆铭：以水资源不足或者环境恶化为由控制人口规模的做法，在理论研究和国际经验上都站不住脚。我用数据证明过城市人口规模跟污染、拥堵只有非常微弱的关系，这种关系微弱到几乎不可能通过控制人口规模来缓解。像上海，在污染治理、城市发展方面管理得非常好，这些其实不是问题。

实际上，水资源是否不足主要取决于一个城市的产业结构。我前几年研究北京缺水问题发现，从2000年到2015年期间，北京人口增长了大概60%，经济总量翻了将近七倍，但是用水量几乎没有变化，甚至有微弱下降，主要原因是什么？北京产业结构调整，工农业产值所占的比重大幅度下降，服务业比重提高，水的使用量并没有大幅度上升，反而出现下降。与此同时，北京通过再生水利用和南水北调解决了城市的供水问题，地下水水位也已经恢复。

如果北京都不存在这样的问题，其他城市怎么会存在？所以，水资源不足问题不构成城市发展阻碍，至少在中国东部地区的大城市，不能让水资源问题成为限制人口增长的理由。

至于污染，那更不应该是问题。这两年，全国范围内通过产业结构调整，空气质量大幅度提高，还没有哪一座城市是通过控制人口规模实现改善环境质量的。

中国新闻周刊：过去，地方政策制定者在制定地方人口规模的规划时，目标往往远低于城市实际人口的增长速度，这种滞后性会带来什么问题？

陆铭：城市规划滞后于人口实际增长，充分说明一个城市的人口增长不是规划可以限制住的。人口向大城市及周边大都市圈集中有其客观规律，它反映了城市的集聚效应带来的经济增长和就业创造的活力。哪怕城市存在各种问题，人还要往这里跑，说明了人们对美好生活的向往。

如果不客观地认识到这种人口增长趋势，就会在公共服务、基础设施方面出现滞后，引起公共服务短缺，比如学校学位紧张、医院病床数不够、道路规划不足导致拥堵、地下管线布局也不够，从而导致城市排污、用电等各种各样的短板。

当短板出现的时候，如果我们缺乏理性思考，没有从供给不足、规划不足角度去思考问题，而是把它归结为人太多了，采取措施限制人口规模，制定紧缩性的城市规划，最后会使得城市发展陷入一种恶性循环。

城市群内部的劳动力自由流动将率先实现

中国新闻周刊：“十四五”规划《建议》中，对于上述城镇化和外来人口落户难题，提出了哪些新思路和方向？

陆铭：有一个非常重要的变革，国家已经提出进一步促进城市群内部积分落户互认等政策。这就意味着至少在城市群内部，落户相对来说比较自由。城市群内部的劳动力自由流动将率先实现，跨城市的市民化将变得更加容易。

中国新闻周刊：在户籍制度改革中，超大城市和特大城市的步伐相对较慢，是否有必要加快节奏？

陆铭：当前，城区常住人口500万以下的城市已经实现了比较自由的落户。城区常住人口在500万以上的城市数量虽然不多，大概19个，但这部分特大和超大城市的流动人口占全国跨地区和城乡间移民的一半。所以，接下来户籍制度改革的攻坚战，就是在特大城市和超大城市。

特大城市和超大城市经济比较活跃，发展水平较高，公共服务质量较好，创造就业机会潜力比较大。未来，这些城市应该在推进城市化和吸纳进城务工方面，承担更大的责任，甚至可以说是决定性的责任。

至于时间表，要取决于我们改革的决心。一些特大城市和超大城市按照40%外来人口来算，每年降一个百分点，完成户籍制度改革就需要花费40年。40年是一个太长的历史周期，有可能使得一代进城人承担户籍制度改革的代价，这个代价太大了。

人口不增长甚至负增长的地方不要盲目扩张

中国新闻周刊：在区域发展不平衡的情况下，为了让一些人口流出的欠发达地区缩小差距，出现了工业园区、新城的超量建设，你怎么看这些现象？

陆铭：这个问题在中国的确普遍存在。2003年以后，人口仍然在向东部地区集中，但是大量的新增建设用地指标却给了中西部，而且中西部所占的比重越来越高，这些用地去干什么了呢？第一是建工业园，第二是做新城建设。把建设用地指标引导到了中西部的人口流出地区，导致有需求的地方没有供给、有供给的地方没有需求。

客观地讲，中国有大量的欠发达地区，地理位置条件不够好，特别是一些中西部既远离大港口、也远离大城市的地方。由于我们传统上注重经济总量，每个地方都希望通过投资来拉动经济增长，建设了大量工业园。但是客观经济发展规律告诉我们，在一些地理条件差的欠发达地区增加工业投资，不仅没有产生有效的招商引资结果，反而给地方政府背上了沉重的债务包袱。

更加遗憾的是，有些地方自然风光很好，很适合发展旅游业。但由于片面强调工业发展，招商引资了污染型产业，导致污染加剧，对于城市的发展也是因小失大。教训已经非常深刻了，希望在下一阶段的地方发展，可以纠正这些问题。

中国新闻周刊：“十四五”规划《建议》提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。今年中央一号文件提出，有条件的地区按照小城市标准建设县城。县域经济应该如何突围？

陆铭：总体来讲，县域经济的规模不够大，财力不够雄厚。县域经济的局限，其实就是在于经济增长空间。分区域来看，沿海地区，特别是大城市周围的一些县城，经济增长的空间巨大，不用太担心。一些远离大城市、远离沿海地区的县域，经济增长空间会受到局限，人口可能还会进一步流出，甚至会出现人口负增长。这就需要把大城市的经济资源和税收，以转移支付的方式用来提高县城公共服务水平，最终降低不同城市间的公共服务水平差距。

在制定规划和进行投资的时候，要客观认识这种由经济规律所驱动的人口流入流出，人口不增长甚至负增长的地方不要盲目扩张。我反复提醒，如果一个地方的趋势是人口负增长，那么盲目加大投资会使得情况更坏。最后导致投资下去了，但是没有相应的产业和人口增长，地方政府负债增加，可以说是操之过急，得不偿失。

《中国新闻周刊》2021年第8期

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