健全分层分类的社会救助体系

【深入学习贯彻党的十九届五中全会精神】　　

党的十九届五中全会把“改善人民生活品质，提高社会建设水平”作为“十四五”时期经济社会发展的一项重要任务，并明确要求“健全多层次社会保障体系”，“健全分层分类的社会救助体系”。社会救助体系是社会保障体系的重要组成部分，在不同历史时期呈现不同的时代特征和发展路径。作为兜底性、基础性制度，社会救助在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，发挥着调整资源配置、促进社会公平、维护社会稳定的作用。改革和完善社会救助制度，是巩固脱贫攻坚成果、建立解决相对贫困长效机制的重大制度安排。中共中央办公厅、国务院办公厅2020年印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》要求“用2年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”，“到2035年，实现社会救助事业高质量发展”，明确了我国社会救助制度改革的总体规划和发展方向，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨。

明确新形势下社会救助功能新定位，找准制度改革完善新思路。随着绝对贫困现象消除，相对贫困问题逐渐突出，致贫原因由收入因素转为权利、机会和能力缺乏，社会救助逐步从单一的、短期的物质救助发展到“物质+服务”的综合型救助。社会救助制度越来越重视对救助对象尊严的维护，重视激发救助对象内生性动力和可持续发展能力；更为关注潜在救助群体，并覆盖不同生命阶段的救助需求，从保障基本生活向社会风险防范、发展能力提升、社会资本培育等延伸。在此背景下，在社会保障和反贫困政策的制度框架下推进改革，就要立足社会救助制度基础性、兜底性功能定位，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量共同参与为补充，建立健全分层分类的社会救助体系。要坚持尽力而为、量力而行的基本原则，遵循底线思维和社会政策托底要求，实现制度的公平性和可持续性；树立以人为本理念，重视人的全面发展，切实增强困难群众的获得感和幸福感；树立以家庭和社区为中心的救助理念，增强社会救助制度创新能力，通过有效政策组合，形成社会救助在生活救助、医疗救助、教育救助、心理救助、法律援助等方面的兜底保障合力；实施积极的社会救助政策，挖掘中国传统文化资源的积极要素，构建以提升可持续生计能力、社会融入能力为核心的大社会救助体系；持续扩大社会救助覆盖范围，加强城乡和地区统筹衔接，让人民群众共享改革发展成果。

建立主动发现机制，精准把握救助需求，优化评估和救助程序，深化“放管服”改革。只有建立相对贫困人口主动发现机制，完善救助对象认定机制，才能实现应救尽救，从制度、人群、需求上实现全覆盖。为此，应坚持以需求为导向，在多维贫困标准基础上，基于申请家庭经济状况、家庭规模和需求，利用大数据技术，精准识别困难群众多样化、多层次的救助需求。依据申请家庭需求评估机制，结合不同群体如未成年人、有劳动能力人员、灵活就业人员、贫困老年人等特点分类建档立卡，完善救助对象分级分类管理，提供差异化、个性化救助，使社会救助政策、资源、服务与需求精准匹配，提升救助对象生存能力和社会融入能力。对重点救助群体的生活风险或危机事项进行定期监测，提高预判能力。从缩小相对贫困出发，综合考虑最低工资、物价涨幅和经济发展水平等因素，建立动态调整机制。主动及时掌握救助对象家庭实际情况，提升救助的包容性、开放性和灵活性。推进社会救助审核确认权限下放，加快社会救助信息化建设，简化办理流程，优化审核程序，强化经办人员业务政策培训，实施一站式受理、审核、审批，提升救助时效，深化社会救助领域“放管服”改革，促进服务管理转型升级。

推进救助信息和资源互通共享，加强合作共治，提升救助效率。依托互联网和大数据，优化社会救助政务数据流程，完善数据安全体系，提高服务质量，创新治理能力。切实了解救助对象健康、教育、居住及就业等状况，加强动态管理，实现探访全覆盖，为主动发现、应保尽保、应退尽退提供信息参考。高效聚合各类救助信息，加强救助资源统筹，形成合作共治的智慧社会救助体系。采用政府购买服务或公益创投的方式，对困难群体开展多样化、个性化救助服务。依托居委会、社会工作者及志愿者、社区居民等，实现社会救助管理和服务下沉，构建社会救助社区服务综合平台，完善主动发现机制，形成社会救助共同体，打通社会救助的“最后一公里”。加强大数据、人工智能信息技术在社会救助中的运用，加强救助信息和资源整合，实现精准、高效和智慧救助。

优化救助项目体系，完善社会救助服务和强化急难社会救助。厘清社会救助体系内部各项救助项目的制度边界，实现制度有效衔接，推动项目优化重组。增强系统整体协同。减少最低生活保障与特困人员救助、临时救助与其他救助在内容上的交叉重叠；在就业、教育、医疗、住房等专项救助基础上，增加面向贫困老年人和残疾人的康复救助项目。做好急难救助工作，完善政策措施，健全体制机制，并注重社会救助制度的稳定性和灵活性，形成救助合力。积极探索发展社会救助服务，把服务救助作为就业救助、康复救助等项目的重要实现方式，通过扩大社会工作介入、政府购买服务和公益创投等举措引导社会力量参与社会救助服务。合理调整社会救助资金投入比重，加大对医疗、住房、教育以及急难救助的财政投入，加快建立符合各专项救助特点的申请对象识别认定机制，剥离专项救助项目与低保的捆绑，推动协调发展，实现双赢。建立针对困难老年人的护理救助制度、针对困境儿童的关爱保护体系以及针对就业困难群体的就业帮扶制度，彰显各专项救助制度的包容性与开放性。统筹衔接社会保险、社会救助和社会福利政策，提升管理效率和制度效益，实现社会救助各项目之间、社会救助与其他社会保障制度之间的有效衔接和协调发展。

(作者：金红磊，系中央民族大学管理学院副教授、公共管理系主任) 【编辑:田博群】