专家建议建立国家公设律师制度

□ 本报记者 张晨

近日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《法律援助值班律师工作办法》（以下简称办法），就值班律师的工作职责、运行模式、监督管理、部门协作、经费保障等方面作出规定，细化值班律师工作。

相关法律从业者接受《法治日报》记者采访时说，司法实践中，值班律师尚存供给不足、参与不足、经费保障不足等问题，建议探索国家公设律师制度，进一步强化值班律师“辩护人”角色。

法援工作站基本实现全覆盖

“你是否自愿认罪认罚？是否同意适用简易程序审理？”“本人自愿认罪认罚，同意适用简易程序。”今年2月，山西省翼城县法律援助中心派驻的值班律师史鹏在翼城县人民检察院法律援助工作站为涉嫌诈骗罪的袁某提供法律帮助。

全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕告诉记者，在诉讼各阶段引入法律援助值班律师，不仅能够为当事人提供更加方便、快捷、高效的法律援助服务，而且能够分流诉讼，缩短诉讼时效，减轻诉讼压力，节约诉讼成本。

近年来，各级司法行政机关和法律援助机构积极推进法律援助值班律师工作，法律援助机构已在检察机关设立法律援助工作站1700多个，全国基本实现看守所、人民法院法律援助工作站全覆盖。2019年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5．5万余件，提供法律帮助案件近40万件，参与认罪认罚案件近34万件。

2017年，北京市海淀区人民检察院率先探索完善值班律师制度，与北京市公安局海淀分局、海淀区人民法院、海淀区司法局联合推出认罪认罚从宽程序中法律援助律师的辩护人化制度，赋予其出庭辩护权、阅卷权和会见权，推出速裁案件检方提讯时法律帮助律师在场制度，方便律师了解案情、发挥作用。

长期关注值班律师制度的北京衡宁律师事务所创始人、北京市律师协会刑事诉讼委员会副主任常铮坦言，虽然法律法规相继对值班律师工作职责等作过规定，但实际操作中，值班律师往往局限于担任认罪认罚程序中签署具结书的见证人，难以在时间和空间上实现真正的会见和阅卷，导致量刑时协商能力不足。

厘清权责明确值班律师定位

“值班律师之所以给人留下‘劝人认罪’‘第二公诉人’的印象，很大一部分原因是现有值班律师制度对其角色定位不清，限制了值班律师发挥职能。”方燕认为，有效保障被告人认罪认罚的真实性和自愿性是认罪认罚从宽制度改革的关键。有关部门应从制度上突出值班律师量刑结果协商者及诉讼程序监督者而非司法机关合作者的职能定位，合理解决值班律师角色定位与协商、监督、诉讼职能之间的矛盾。

值得注意的是，五部门出台的办法细化了值班律师在认罪认罚案件中的角色定位，明确值班律师的职责为提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果，释明从宽从重处罚的情节以及认罪认罚的从宽幅度等；提出程序适用的建议；帮助申请变更强制措施；对检察机关定罪、量刑建议提出意见；就案件处理向人民法院、人民检察院、公安机关提出意见；引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助等。

“实践中，值班律师虽然可以就认罪认罚案件的法律适用问题提出意见，但是，对于司法机关是否听取，尤其是对方‘听不进去’的情形缺乏相应保障。”中国政法大学教授、国家法律援助研究院院长吴宏耀说，办法建立了检察机关说理机制，规定审查起诉阶段犯罪嫌疑人认罪认罚的，值班律师可以就法律规定的事项向人民检察院提出意见。值班律师对前款事项提出意见的，人民检察院应当记录在案并附卷，未采纳值班律师意见的，应当说明理由。

“这不仅有助于鼓励值班律师积极提供法律帮助，也从机制上提高了值班律师参与的有效性及其法律帮助的质量。”吴宏耀说，为了防止签署具结书值班律师在场的形式化问题，办法规定值班律师对检察院量刑建议、程序适用有异议的，确认犯罪嫌疑人系自愿认罪认罚后，应当在具结书上签字，同时可以向检察院提出法律意见。犯罪嫌疑人拒绝值班律师帮助的，值班律师无需在具结书上签字，应当将犯罪嫌疑人签字拒绝法律帮助的书面材料留存归档。

提升保障能力提高服务质量

8月底，宁夏回族自治区司法厅、财政厅联合印发通知，规定律师在法律援助机构值班或经法律援助机构指派在法院、检察院、看守所等部门的值班补贴纳入法律援助经费保障范围，由各级财政保障，标准为值班律师每人每天不低于200元。

各地纷纷给值班律师落实补贴新增奖励，但部分接受采访的专家认为，这依然难以调动社会律师参与其中的积极性。

方燕告诉记者，由于刑事诉讼程序特有的专业性、技术性和复杂性，自行辩护往往无法保障被告人依法充分地行使诉讼权利以及监督司法程序的公平公正。现行指定辩护制度则因门槛过高，任意性较强，操作上缺乏相应的规范指引，局限性较大。

针对律师资源不足的供需矛盾，全国人大代表、北京信利律师事务所首席合伙人阎建国建议，探索国家公设律师制度，由国家聘请律师履行值班律师职责，特别是建立退休法官、检察官作为国家公设律师提供法律援助服务机制。

9月4日，在最高人民检察院与中国刑事诉讼法学研究会联合举办的国家治理现代化与认罪认罚从宽制度研讨会上，司法部公共法律服务管理局副局长孙春英表示，为不断推进法律援助值班律师工作，司法部公共法律服务管理局将重点做好三项工作：贯彻落实办法，指导地方司法行政机关及法律援助机构严格落实值班律师权利保障相关规定，充分发挥值班律师在认罪认罚案件中的职能作用；会同中央有关单位研究制定法律援助志愿者相关规范性文件，考虑鼓励退休法官、检察官以志愿者身份参与法律援助工作；提升值班律师保障能力，规范值班律师法律帮助补贴发放，提高值班律师服务质量，努力为刑事诉讼当事人提供均等普惠、便捷高效的法律援助。

“公设律师（辩护人）制度作为法律援助体系的重要补充，对于犯罪嫌疑人、被告人辩护权的真正落实具有积极作用，使公民的诉讼权利进一步得到制度保障，有利于我国法律制度的进一步完善和健全。”方燕说，在这个前提下，建立退休法官、检察官作为国家公设律师提供法律援助服务机制具有一定的可行性，建议先在条件充分的地区进行试点。

常铮建议建立法律援助分级制度，进一步完善值班律师保障，提升工作质效。“初级、高级法律援助都要有，初级法律援助是咨询，高级则是辩护。”常铮说。 【编辑:于晓】