以工代赈助力脱贫攻坚的“发改实践”

“用人工，则贫民自食其力，以工代赈，莫便於斯；用机器，则夺小民之利矣。”中国自汉代以来就存在着“以工代赈”的经济思想。所谓以工代赈，即“以务工代替赈济”，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。

脱贫攻坚战打响以来，国家发展改革委印发了《全国“十三五”以工代赈工作方案》，明确了新时期以工代赈工作的总体要求、工作重点、资金管理和组织实施等，提出了探索创新以工代赈工程建设领域、拓展政策内涵的思路举措。2019年6月，国家发展改革委又印发了《关于进一步发挥以工代赈政策作用助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，推动各地加大工作力度、创新工作机制，进一步发挥好以工代赈“赈”的作用，并把“三区三州”等深度贫困地区作为支持重点，助力深度贫困地区如期打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫成果。

为积极应对新冠肺炎疫情对贫困劳动力外出就业的冲击影响，国家发展改革委会同财政部、国务院扶贫办印发实施《关于在贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作中大力推广以工代赈方式的通知》，同时，分批下达2020年以工代赈中央资金56亿元，预计将吸纳约30万受疫情影响无法外出的贫困劳动力在家门口参与工程建设，实现就业增收。

随着扶贫开发工作进入脱贫攻坚阶段，以工代赈作为一项重要扶贫政策举措，在改善农村生产生活条件和发展环境、提高农村群众工资性收入水平、激发贫困群众脱贫致富内生动力、促进农村经济社会发展和区域发展等方面，发挥了独特而重要的作用。

应对疫情吸纳滞留农村劳动力在家门口就业

突如其来的新冠肺炎疫情，给决战决胜脱贫攻坚带来了挑战，各项工作任务更重、要求更高。

今年3月末，在四川广元市旺苍县三江镇花园村，当地村民何义让正忙着铺路。何义让是花园村六社的建档立卡贫困户，去年实现了脱贫。受疫情影响，本来计划过完年到外地务工的他只能留在家中。3月初，村里通知何义让到村里的联户路项目务工，通过铺设水泥路，每天能领到200元工资，这让何义让笑开了颜。

何义让的例子，正是四川大力实施以工代赈减轻疫情影响的一个缩影。疫情发生后，贫困群众不能及时外出务工，部分即将脱贫的家庭增加了脱贫难度，已脱贫家庭也面临着返贫风险。

“通过实施以工代赈，预计将吸纳约30万受疫情影响滞留农村的贫困劳动力在家门口参与工程建设，实现就业增收。”国家发展改革委相关负责人在新闻发布会上介绍，为进一步带动贫困群众依靠自身劳动实现光荣脱贫，将劳务报酬占国家以工代赈资金最低比例由10%提高至15%，此项举措预计可为参与工程建设的贫困群众发放劳务报酬8亿多元。

中国经济导报记者从四川省发展改革委了解到，今年3月初，该委印发了加强以工代赈工作的相关文件。其中明确提出，对于资金规模小、施工技术相对简单的以工代赈项目，继续执行可不招投标的有关规定，鼓励村集体经济组织或其领办的合作社组织当地贫困群众组建施工队伍，进行建设施工。根据文件要求，以工代赈项目的劳务报酬应严格按照不低于国家、省级下达的年度投资计划中明确的比例进行发放，其中向建档立卡贫困人口发放的劳务报酬比例应不低于该项目劳务报酬的50%。

“以工代赈项目，可直接带动贫困群众务工增收，效果明显。”四川省发展改革委以工代赈办相关负责人介绍，在疫情防控期间充分发挥以工代赈“赈”的作用，组织动员当地农村群众特别是暂时无法外出务工的贫困劳动力和低收入群体就地就近参与农村中小型基础设施工程建设。

在四川汶川县，以工代赈示范工程包含了基本农田建设、农田水利建设、乡村道路建设、小流域治理、片区综合开发、草场建设等，并优先支持用于易地扶贫搬迁集中安置区公益性设施和后续产业基地(园区)配套基础设施建设。

统计数据显示，“十三五”以来，四川积极争取以工代赈资金32.287亿元，市县配套2.012亿元，整合其他财政涉农资金2768万元；实施项目1384个，共组织32539名群众参与务工，其中贫困人口15690人，占比48.2%，目前已累计发放劳务报酬2.273亿元。

在湖北省秭归县，以工代赈示范工程项目是秭归县泄滩乡万家村张家湾至小垭豁经济断头路建设。该县位于长江上游北岸，是第二次国内革命战争时期湘鄂西革命根据地之一，是三峡库区、边远山区和秦巴山连片特困地区。秭归县泄滩乡万家村地处偏远，交通不便是其主要致贫原因，曾有贫困户165户395人。虽然有蔬菜园800亩，产量160万公斤，药材种植规模达150亩，但由于道路不畅通，销售是村民们面临的最大问题，他们需要肩挑背驮十多公里，运输成本极高，当地群众只能抱着金饭碗守贫困。2019年，当地利用以工代赈资金240万元，撬动交通、扶贫资金120万元，计划建设纵贯全村全长11.3公里的一条扶贫路。项目建成后将实现晴雨通行，打破该村的发展瓶颈。

疫情期间，秭归县以工代赈示范工程项目施工企业严格执行防疫管理，及时复工并主动承担社会责任，除管理岗和技术岗(合计4人)以外，食堂炊事员、挖机操作员等其他岗位均吸纳本地群众务工，吸纳本地务工群众20人(其中贫困劳动力15人)，并支付工资3万余元，人均日工资为150元。随着项目推进，继续吸纳本地务工群众15人，并将人均工资提高到每天180元。施工企业结合当时疫情防控形势，尽量从本地采购生产生活物资，日均采购价值250元的蔬菜、价值320元的腊肉等必需物资，且优先从脱贫户采购。项目所用的辅材如木方、块石也均向本地贫困群众采购，不仅降低了辅材的运输成本，也促进了拥有资源的部分贫困群众增收致富，实现了农民增收和企业增效的双赢。

秭归县万家村是湖北省省级深度贫困村，村集体经济匮乏。施工企业积极谋划与万家村开展结队帮扶，将施工方的机械、人员等优势发挥出来，助力精准脱贫。施工企业协助村两委开展公路养护，在复工第一时间安排机械和人员对村列养路段进行养护，共计投入挖掘机65个小时、人工12个，确保了道路畅通，极大地方便了群众生产生活、物资运输和冬季脐橙等农产品销售。施工企业还主动上门帮扶，为多户困难群众送来米、油等生活物资及人均1000元的产业发展帮扶资金。

瞄准重点集中解决深度贫困地区特殊困难

中国经济导报记者从国家发展改革委地区振兴司了解到，近年来，以工代赈的资金安排向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，并重点支持深度贫困县和深度贫困乡村，统筹支持易地扶贫搬迁安置区配套基础设施建设。在具体实施过程中，要求各地围绕基本农田、农田水利、乡村道路、小流域治理、草场建设、村容村貌整治等，解决好影响脱贫攻坚决战决胜的突出困难。

新疆的南疆四地州是“三区三州”之一，贫困人口占全国“三区三州”贫困人口近一半，有22个深度贫困县，是自治区脱贫攻坚最难啃的硬骨头。22个县中12个在2019年摘帽，10个在2020年摘帽。为攻克坚中之坚，新疆在分解下达以工代赈资金时，重点向包括南疆四地州在内的深度贫困县市倾斜。结合脱贫摘帽时限，区分轻重缓急，优先解决贫困群众最迫切、最突出的困难，确保资金安排精准。2019～2020年，安排南疆四地州资金28.91亿元，占全区99.6%，其中：安排深度贫困县资金26.3亿元，占全区90.6%。以工代赈资金的精准投入，有效改善了南疆四地州农村基础设施条件，夯实了发展后劲，补了短板强了弱项。

在和田地区于田县，当地投资5910万元建成万亩葡萄基地，作为易地扶贫搬迁产业配套基础设施建设项目。依托项目建设发放劳务报酬643.19万元，900多户贫困户从中受益，达到既培育了后续产业，又增加了贫困户收入的双赢效果。和田地区策勒县通过以工代赈项目为易地扶贫搬迁实验区安置点配套养殖小区4900平方米、红枣种植基地11860亩。按照人均3亩的标准配备耕地，引导搬迁户通过特色红枣及林下作物种植，获得收益533万元，已培育成为支撑搬迁户长期稳定增收的主导产业。同时，在项目建设中为搬迁户提供就业岗位，累计发放劳务报酬110余万元，实现户均增收2700余元。克州阿合奇县依托以工代赈项目，“十三五”期间支持建设了一批小型水利工程、基本农田建设、草场建设、小流域治理等小型基础设施，极大改善了当地贫困乡村的生产生活条件。

四川省旺苍县是国家集中连片特殊困难地区县、国家扶贫开发工作重点县、革命老区县、“5？12”四川汶川特大地震重灾县，同时是上世纪90年代全国闻名的“宁愿苦干，不愿苦熬”的“大茅坡精神”发源地，总人口53万，其中建档立卡贫困人口5.08万，贫困程度深。

2018年，四川省利用部分以工代赈中央资金，积极开展资产收益扶贫项目试点，项目区覆盖旺苍县高阳镇古柏、关山、双午3个贫困村。旺苍县整合相关涉农项目资金和企业自筹资金，累计投入1410万元，新建和改建茶地200亩并种植、补植茶叶200亩，修建了乡村道路、生产便道及配套渠系，改建茶叶加工厂1730平方米并购置相关设施设备，形成以古柏、关山、双午、鹿渡、虎垭和崔河等村为核心示范区，辐射全县，总面积达1万余亩的高品质生态黄茶产业园。项目实施过程中，旺苍县围绕“资源变资产、资金变股金、农民变股民”，积极探索“龙头企业+村集体经济组织+股民”的以工代赈资产收益扶贫新模式，努力拓宽群众增收致富渠道，助力脱贫攻坚，推进乡村振兴。截至目前，旺苍黄茶坚持种养结合、生态循环、绿色发展，实行“猪—沼—茶”“鸡—粪—茶”种养循环模式，建立高标准有机茶园。养殖场建成后，通过订单式生猪和鸡鸭鹅养殖，每年可出栏生猪500余头、鸡鸭鹅5000余只，实现年收益25万元。400亩高标准有机茶园稳产期可实现年产值200余万元。

“一石多鸟”凸显以工代赈政策多重功能

湖北省丹江口市位于鄂西北山区，汉江中上游汉水与丹江交汇处，是南水北调中线工程核心水源区、秦巴山片区扶贫开发重点县、湖北省九个深度贫困县之一。

2016年，丹江口市利用中央资金450万元，整合其他涉农资金，在习家店镇茯苓片区实施以工代赈示范工程，除少量技术岗位外，大量吸纳当地群众特别是贫困劳动力参与工程建设，共组织本地务工群众300人，支付劳务报酬75万元。当地群众通过在家门口务工获得报酬，增强了凝聚力，激发了脱贫致富内生动力。项目实施后，通过招商引资，湖北北斗星生态农林开发有限公司以茯苓村为轴心，辐射带动马家院、陈家湾村，流转当地3000亩土地打造特色农博园，采取“龙头企业+基地+合作社+农户”的利益联结机制，把百姓增收与产业发展、企业盈利有机结合了起来。2019年村集体年收入达到10余万元，当地群众通过土地流转得租金、在园区务工得薪金，农博园春、夏、秋营业旺季，平均每户增收1万余元。目前，习家店农博园已成为集林果花卉、苗木种植、畜牧养殖、乡村休闲旅游观光于一体的大型现代生态农业综合示范园，2017年被湖北省农业厅、省旅游发展委授予省级休闲农业示范点称号，2018年获评国家3A级旅游景区。

湖南省凤凰县是武陵山片区深度贫困县，有建档立卡贫困人口8.9万人。2016年以来，凤凰县因地制宜，充分发挥以工代赈“赈”的作用，大力推广以工代赈方式实施农村基础设施建设，积极吸纳当地农民群众参与工程建设，通过劳动实现就业增收，带动贫困群众脱贫致富。

2019年凤凰县利用以工代赈资金500万元，实施了阿拉营镇龙井村等贫困村片区综合治理项目，覆盖龙井和安井2个行政村，850户3220人，其中建档立卡贫困户206户844人。项目实施内容为改造灌水渠1683米、新建灌水渠378米、改造排水渠87米、改造机耕道路6537米、新建机耕道3112米及相关的附属配套等，项目于2019年6月开工，2020年3月完工。项目实施效益显著，极大改善了项目区群众生产生活条件。

中国经济导报记者从国家发展改革委地区振兴司了解到，“十三五”以来，国家累计安排以工代赈资金近300亿元，吸纳超过100万贫困群众参与工程建设，累计发放劳务报酬30多亿元，与此同时，支持贫困地区农村建成了一大批基本农田、农田水利、乡村道路、桥梁堤防等中小型公益性基础设施，有效改善了贫困乡村生产生活条件，在激发贫困群众内生动力方面发挥了特殊作用，得到贫困地区干部群众的普遍欢迎和衷心拥护，被誉为德政工程、民心工程。

以工代赈，书写着一个个脱贫故事，激发着贫困群众自力更生、艰苦奋斗的志气和“我要富”的动力，夯实了贫困地区脱贫摘帽基础，加快了贫困群众脱贫步伐，不仅为“脱贫答卷”添上浓墨重彩的一笔，也让以工代赈这项老政策焕发出新活力。(中国经济导报记者 程晖) 【编辑:朱延静】