后三峡时代的长江防洪：过度依赖三峡？短板在哪里？

后三峡时代的长江防洪体系

《中国新闻周刊》记者/杨智杰

发于2020.7.20总第956期《中国新闻周刊》

长江今年首个洪水红色预警，出现在了鄱阳湖。

7月10日13时，水利部长江水利委员会(以下简称长江委)水文局升级发布鄱阳湖湖口附近江段、鄱阳湖湖区洪水红色预警，这是洪水预警信号的最高等级。一天之后，红色警报再次拉响，长江委水文局7月11日12时继续发布长江中下游干流九江至湖口江段、鄱阳湖湖区洪水红色预警。预警很快被验证。7月12日7时，江西饶河鄱阳站水位已超1998年水位0.13米，突破有水文记录以来的历史极值，江西全省防汛工作进入战时状态。

鄱阳湖是长江进入下游之前的最后一个大面积“蓄水池”。如果鄱阳湖失守，长江洪水直接下泄，将给长江下游带来极大的防汛压力。但如今，这个“蓄水池”已经被撑得越来越大。国家卫星气象中心近期联合江西省气象局，利用2010年以来近10年的卫星遥感监测结果，并结合近60年气象观测数据，对江西省鄱阳湖主体及附近水域变化状况进行了科学监测评估，结果显示：鄱阳湖主体及附近水域面积达4206平方公里，为近10年最大。

长江下游城市的防汛压力，也随着鄱阳湖面积的扩大在不断增大。今年暴雨极端性强，动辄突破历史纪录，至今仍在长江中下游盘踞。这不免引发担忧，长江是否会出现类似1998年的全流域大洪水？那是近三十年来中国最严重的一次洪灾，造成4150人死亡，给中国留下了极为深刻的伤痛印记。

7月13日，水利部在国务院政策例行吹风会上介绍，当前长江干流监利以下河段及洞庭湖、鄱阳湖和太湖水位仍处于超警状态。众多预测显示，今年长江仍有可能发生流域性大洪水，长江防洪体系再一次面临严峻考验。

警惕全流域大洪水

鄱阳湖是中国最大的淡水湖，在长江流域洪水调蓄中扮演着重要的角色。

鄱阳湖流域五大河流汇入鄱阳湖，经过调蓄后由湖口注入长江。同时，在长江干流的洪水期，鄱阳湖承纳长江洪水倒灌入湖，调蓄长江洪水，缓解上游洪水下泄压力。

7月7日下午，鄱阳湖发生了今年第一次江水倒灌。在长江与鄱阳湖交汇处的石钟山脚下，往日湖水北去变成了江水南下，长江之水倒灌鄱阳湖。湖口县应急管理局副局长陈贤平解释，连日来，受强降雨影响，鄱阳湖长江水位迅猛上涨，涨幅达到了40多厘米，由于长江来水量比较大，受长江水位顶托作用，鄱阳湖出现了倒灌现象。

江水倒灌必将造成鄱阳湖地区水位抬高。据江西省防汛抗旱指挥部最新统计，截至11日17时，暴雨、洪水、内涝等灾害已导致鄱阳湖流域521万余人受灾，43万余人被紧急转移安置，455千公顷农作物受灾。

清华大学土木水利学院河流与生态研究所首席研究员周建军告诉《中国新闻周刊》，鄱阳湖汛期江水倒灌是正常情况，目前看，江水倒灌情况与往年相比并不严重。他解释，发生倒灌时，长江的整体水位要比鄱阳湖的水位更高。但是今年的数据看来，距离湖口较近的上游汉口水位和下游大通水位，距离保证水位还有一米左右，而湖口的水位已经逼近保证水位，这表明只是湖口单点水位更高，上下游观测站点的水位还没有超过保证水位。

12日16时，鄱阳湖湖口站水位接近22.50米的保证水位，根据《国家防汛抗旱应急预案》有关规定，经会商研判，国家防总决定将防汛Ⅲ级应急响应提升至Ⅱ级。一天前，7月11日，江西省防汛抗旱指挥部将防汛II级应急响应提升至I级，这也是2010年以来江西首次启动该响应。

该省一位防指专家表示，面对洪水上涨，必要时要提前请求部队、武警等生力军的支援。做好组织蓄滞洪区人员转移和安置、分洪口爆破等准备，适时启用分洪河道、蓄滞洪区蓄洪，一旦下达启用命令，立即分洪，确保缓解重要堤防的压力。应地方政府用兵需求，江西省军区协调东部战区陆军某部，官兵1500人已于7月11日晚抵达鄱阳县。加之陆续赶来增援的火箭军、武警和预备役部队，鄱阳湖沿线已集结兵力数千人。

“鄱阳湖湖区紧张，肯定要引起重视，但是目前看来，长江干流还不至于出现太严重的问题。”周建军告诉《中国新闻周刊》，湖口站尚未超保证水位，鄱阳湖区的流量增加情况也在放缓，更重要的是鄱阳湖下游的大通水位仍比设计水位低1米多，“这说明长江下游(泄洪)还有余地，安徽、江苏南京等地方，目前都没有大问题。”

但他提醒，现在最担心的是长江上游突降暴雨，出现大洪水，假如三峡没有成功拦截，上下游洪水叠加，就容易出问题。据气象预报，7月13日~16日，主要强降雨区域短暂北移后又将南落，再次来到长江中下游地区，与7月4日~7日强降雨带有较大的重合度，届时鄱阳湖流域仍然可能大雨来袭。对此，周建军认为，即使有强降雨，只要不和上游洪水叠加，也不会太过严重，大通以下的长江河道可以通过8万立方米/秒的流量，鄱阳湖超出的湖水汇入长江支流，也能安全下泄。

长江水利委员会曾在4月预测，2020年长江流域气象年景总体偏差，长江发生区域性大洪水的可能性较大，甚至也有可能发生流域性较大洪水。7月初，长江委表示，基于气象水文现状和补充分析，目前依然维持这种判断。

国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶对《中国新闻周刊》解释，通常讲的长江流域大洪水，有多种表现：一种叫“下大洪水”，降雨带主要分布在长江中下游，通常发生在6月份；另一种叫“上大洪水”，主要在长江上游的四川、重庆一带，一般发生在七八月份。

还有一种就像1998年大洪水，“下大洪水”发生时间推迟到7月，和“上大洪水”相遇，形成了全流域大洪水。“洪水也有多种表现，一种是洪峰特别大，持续时间很长，比如1954年的大洪水。1998年的洪水的洪峰没有那么大，却是一个洪峰接着一个洪峰，连续来8个。”程晓陶说。

“后面这半个月很关键。”周建军表示，长江汛期更容易出现“七下八上”的情况，目前，洪水发展主要集中在长江以南的中下游地区，8月上旬转移到长江以北以及上游。这意味着，长江上游仍可能汛情加重，当前最重要的是要稳住上游。

过度依赖三峡？

为了减轻下游压力，长江委调度三峡水库自7月11日起将日均出库流量从目前的25000立方米/秒减少至22000立方米/秒，尽可能减轻中下游防洪压力。尽管如此，水利部长江水利委员会副总工程师陈桂亚表示，由于鄱阳湖湖口距离三峡水库较远，再加上鄱阳湖水系自身来水较大，所以三峡水库调度对鄱阳湖水位的调蓄作用很有限。

周建军进一步解释，三峡在一定程度内拦洪或放洪，对下游影响不大。即使三峡多通过10000立方米/秒的水流，因为距离太远，到了武汉以下，流量并不会增加太多。不能理解成上游流量平移下来，比如原来是80000立方米/秒的流量，现在叠加成了90000万立方米/秒。

“客观说，三峡帮中下游肯定是减轻了一定负担，但是这样做是否合适，还值得商榷。”据周建军介绍，根据三峡的调度规程，三峡不应该过多管下游，而是只拦截大洪水，主要保荆江安全。荆江是长江自湖北省枝城市至湖南省岳阳县城陵矶段的别称，全长约360公里。

2010年5月，国家防汛抗旱总指挥部在《关于三峡—葛洲坝水利枢纽2010年汛期调度运用方案的批复》中指出，“当长江上游发生中小洪水，根据实时雨水情和预测预报，在三峡水库尚不需要实施对荆江或城陵矶河段进行防洪补偿调度，且有充分把握保障防洪安全时，三峡水库可以相机进行调度运用”。

截至7月12日，三峡的水位为152.16米。原则上，汛期三峡水库水位将按防洪限制水位145米控制运行，以保证防洪库容充足。周建军担忧，此次调度三峡，无谓浪费了防洪库容。虽然目前洪水主要集中在长江以南的中下游地区，但8月上旬一般会转移到长江以北以及上游，长江上游仍可能汛情加重，发生大洪水。

在此以前，作为长江防洪体系的重要一环，三峡水库已经开启防洪工作。6月29日，三峡大坝今年首次开闸泄洪，以腾出库容，迎接近期可能到来的洪水。7月2日，“长江2020年第1号洪水”流入三峡水库，当天14时出现53000立方米/秒洪峰流量，经过拦蓄，削峰率达三成。程晓陶认为，长江1号洪峰达到了50000立方米/秒这个临界点，拦蓄后，下游的安全度会更大。

周建军不否认三峡工程在长江干流防洪方面的作用，但是他认为，从2号当天的水情来看，下游根本没有安全问题，三峡不应该拦洪。

“三峡是用来防荆江大洪水的，防止可能出现的毁灭性灾害。”周建军认为，按照三峡防洪规划，上游来水流量低于56700立方米/秒时，三峡水库不用拦截，按照来水流量直接下泄。超过56700立方米/秒，三峡水库才能启动拦蓄洪水。他认为，此次“长江1号洪水”，没有达到标准，此类中小型洪水，三峡完全不应该拦蓄，中下游地方只要按照防洪标准和要求，洪水就可以解决，不至于出现特别严重的后果。

周建军曾经承担了三峡工程泥沙、防洪、生态环境、调度运行与长江防洪等科研课题。他多次呼吁，长江中下游一定要常过安全洪水，按照三峡规划的标准运行。但在他看来，现实却是， “这些年，我们在建设水利工程时要求很高，要把防洪标准提高到百年甚至千年以上，但是真正用时，恨不得把5年甚至1年一遇的洪水都消灭。不但达不到防洪目标，而且对河流生态破坏很大。”

周建军认为，之所以出现这种情况，与一些中下游城市不了解专业知识有关。一个流行的观念是，三峡拦截中小洪水可以减轻当地的防汛压力，导致地方过度依赖三峡水库。此外，三峡拦截中小洪水，可以保证大坝发电的经济效益。

但是，拦蓄中小洪水会占据三峡的防洪库容。“全流域洪水是否会到来，谁也说不准。如果真的遇到1954年那种大洪水，以三峡如今的防洪库容，非常捉襟见肘。”周建军说。

此外，他提醒，常年拦中小洪水，不但会增加三峡的防洪风险，而且由于中下游长期没有经过洪水，河道会发生萎缩，进一步增加泄洪风险。长江的堤防高水位段，有4~5米堤防长期没有临过水，需要经过安全洪水，让堤防经受一定考验，及时发现隐患及时修补，这是仪器检测无法达到的效果。所谓安全洪水，是接近设计流量的洪水，常过这种洪水可以保证河道的泄洪能力。

中国工程院院士、三峡工程设计总负责人郑守仁也曾表示，中小洪水滞洪调度，每年汛期下泄流量在45000立方米/秒以下，可能导致中下游洪水河道萎缩退化，在条件具备的情况下，应采取间隔几年，下泄55000立方米/秒的流量，全面检验荆江河段堤防和河道泄洪能力，防止河道萎缩。

在郑守仁看来，三峡水库拦蓄中小洪水并不是无条件的。为了规避防洪风险，启用三峡工程拦蓄中小洪水，必须遵循三大原则：一是需要三峡水库拦蓄中小洪水以减灾解困；二是根据实时雨水情和预测预报，三峡水库尚不需要实施对荆江或城陵矶地区进行防洪补偿调度；三是不降低三峡工程对荆江地区的既定防洪作用和保证枢纽安全。满足了这些条件，三峡工程才可以启用拦蓄功能。

在程晓陶看来，不同的学者会有不同的看法，是正常的。但是三峡防洪要考虑的因素是多方面的，不只是参考流量。“复杂性还取决于一个原因，长江还有崩岸的问题。大堤基本上都靠着长江边，万一出现崩岸，即使水位没那么高，也会威胁到大堤安全。”

因此，程晓陶认为，有时候可能会考虑到流速等其他因素，不只是流量一个指标。他认同过多拦截了中小洪水，把中小洪水全都抹平，确实会产生上述问题，“关键是一个度”。

脆弱的“最后一道保险”

7月13日凌晨，江西省防汛抗旱指挥部下发紧急通知，要求湖区所有单退圩堤必须于7月13日主动开闸清堰分蓄洪水。

江西省河道湖泊管理局局长陈云翔向媒体介绍，由于鄱阳湖湖区水位及五河水位都超过了警戒水位，星子站水位甚至超过历史极值，防洪形势比往年严峻，今年就采取了185座单退圩堤全部开闸清堰分蓄洪水的措施，全部统一要求开闸分蓄洪水是首次。

蓄滞洪区，是国家为保护重点地区免受水患，不得已划定的“主动受灾区”，多是洼地和湖泊，多建成于上世纪五六十年代江河缺乏大坝的时期，分担河道压力。长江中下游防洪，主要通过堤防、蓄滞洪区和水库群三大体系来实现，堤防是根本，但是面对大洪水或者超额洪水，需要水库削峰、蓄滞洪区分洪消化。目前，长江中下游干流共有42处蓄滞洪区，总面积约为1.2万平方公里，有效蓄洪容积为589.7亿立方米。

蓄滞洪区是防洪体系中“最后一道保险”，长期以来，却始终是最为薄弱的一环。周建军注意到，按照三峡的规划，目前长江城陵矶附近还有将近280亿立方米蓄洪容积的欠账。

2016年，长江委防汛抗旱办公室副主任沈华中告诉媒体，长江中下游，除按国务院国发【1999】12号文要求，在城陵矶附近建设约100亿立方米蓄滞洪区外，还应建好包括城陵矶附近区、武汉附近区和湖口附近区在内的226亿~298亿立方米重要和一般蓄滞洪区。重要蓄滞洪区的建设原计划在2020年前完成，但由于投资不到位，进度明显滞后。

已有的蓄滞洪区，也长期存在管理的难题。2016年8月底，安徽洪灾过后，程晓陶作为水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心原常务副主任，带队前往受灾严重的地区调研。他注意到，1999年过后，当地17年没有较大的洪水，圩区民众的防洪意识薄弱，联圩建设以及新建圩口，侵占了行洪通道和湖泊调蓄容积。“河湖水系被挤占、淤塞，支流通江河流排水能力与内湖蓄洪能力降低，是造成当年安徽省湖圩地区严峻汛情和灾情的一个重要原因。”程晓陶说。

许多蓄滞洪区内部，早已被民众开垦为田地。1998年大洪水后，国家呼吁退田还湖，分为“单退”和“双退”。“单退”是指不退田，民众搬出圩区，土地可以耕种，但在洪水时期要开闸分洪。“双退”则是退人退田，恢复蓄滞洪区的天然蓄洪能力。

到了受灾地区，程晓陶发现，很多“双退”变成“单退”，即使在“单退”的区域，在遇到大水时，一个闸都没有打开，政策难以推进。“老百姓认为，我这个地方1998年大洪水时(堤坝)都没有垮，只要坚持就能守住，干吗要开闸放水？”

“同样的圩区，现在被淹跟过去不一样了。”程晓陶解释，过去一个圩区被淹，里面是几亩地，损失一季庄稼，政府有救济，民政有保险，还有社会捐助，老百姓可以很快恢复生产，重建家园。但是现在青壮劳动力离开农村，土地开始集约化经营，种植或养殖前期投入非常大，一旦受灾，损失都是几十万乃至上千万的量级，民政救济、农业保险难以帮助这些民众渡过难关。

另外，分蓄洪区的补偿办法也容易发生扯皮。“核灾首先要核资核产。年初，庄稼还未生产，洪水过后，政府提出按水稻等作物来补偿，民众却说，这里种植的是经济作物，因为单产更高，核资核产就变成扯皮的事。所以分蓄洪区补偿办法，不能再按照20年前的规定去做，一定要调整。”程晓陶对《中国新闻周刊》说。

长江勘测规划设计研究院水利规划研究院博士要威撰文称：蓄滞洪区缺乏严格的管理制度，由于移民补偿标准低、群众搬迁意愿不强等问题，蓄滞洪区人口和经济发展控制难度大，难以达到“分得进、蓄得住、退得出”的要求，一旦分洪运用损失巨大，需要分洪时运用困难。

周建军曾统计，全国这类区域有5000多万农业人口，条件差、安全风险大，这也是今年实现全面小康的重要短板。

2016年，洪水形势严峻时，安徽也有地方主动进洪。程晓陶团队调研后完成的《安徽省长江流域2016年洪水灾害调研报告》中提到，安徽的防汛抗洪中，4个主动进洪的圩垸起到了分洪保堤的作用，但相比129个溃堤的圩垸数量，主动进洪的圩垸数量仍然偏少。洪水退去，这些地方往外抽水，反而更快恢复了生产。

“我们跟地方政府座谈，谁都认为主动进洪才是长治久安的方案，但谁也不会主动选择这个方案。”程晓陶告诉《中国新闻周刊》，长江下游这么长的堤防，具体在哪个堤防泄洪，谁也不愿意。究其原因，从地方政府的利益来说，地方主动进洪，不如把堤防全线加高去跟国家争取到的资金更多。

在程晓陶看来，一种生态环境友好的防洪体系构建，是一个系统工程，需要法规体系的强制实施，地方政府的推动落实，还要有科技手段的大力支持。4年后的今天，面对新一轮的洪水，这些问题仍然是长江防洪的隐患。一旦决口，造成的后果要比以往更加严重。

长江防洪体系的短板

今年汛期大考到来之前，5月28日，水利部组织开展了2020年长江防洪调度演练。这次防洪调度演练是以1954年长江洪水为背景，内容涉及水库群联合调度、堤防高水位运行、中下游蓄滞洪区运用等关键决策过程。演练的一个重要目标是，希望充分发挥以三峡水库为核心的长江上中游水库群联合调度作用，配合蓄滞洪区等工程运用，通过合理挖掘工程体系防洪潜力，尽最大努力减轻洪涝灾害损失。

实际上，经历了1998年历史性大洪水之后，随着三峡工程于2006年全面竣工投入使用，长江防洪体系在不断加固。

水利部副部长魏山忠2017年2月发表的《新时期长江防洪减灾方略》中提到，目前，长江流域共建有堤防约 34000 公里。其中，长江中下游 3900 余公里干堤基本达到规划的防洪标准；为保障重点地区防洪安全，长江中下游干流安排了 42 处可蓄纳超额洪水约 590 亿立方米的蓄滞洪区，“经过几十年的防洪建设，长江中下游已基本形成了以堤防为基础、三峡工程为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪减灾体系。”

不过，魏山忠也指出，虽然长江中下游的防洪能力有了较大提高，但中下游防洪仍存在不少问题，包括：长江中下游河道安全泄量与长江洪水峰高量大的矛盾仍然突出，三峡工程虽有防洪库容 221.5 亿立方米，但相对于长江中下游巨大的超额洪量，防洪库容仍然不足。如遇 1954 年大洪水，中下游干流还有340 亿~ 400 亿立方米的超额洪量需要妥善安排。

此外，中下游支流及湖泊防洪能力偏低，特别是堤防投入少，大部分未达标；三峡及长江上游控制性水库运用后，“清水”下泄导致中下游干流河道发生长时期的冲淤调整，局部河段崩岸问题突出，危及河势和堤防安全；中小河流治理和山洪灾害防治还处于起步阶段；小型病险水库点多面广，亟待除险加固等问题也比较突出。

2008年7月，国务院正式批复了《长江流域防洪规划》(以下简称《规划》)。《规划》批复后，长江流域开展了大规模的防洪工程建设。但不少专家都意识到，2016 年，长江中下游暴雨洪涝灾害造成5058万人受灾、121人死亡，暴露出长江防洪体系仍然存在很多短板。

水利部长江水利委员会总工程师仲志余在2019年全国两会时提出，当前长江防洪减灾存在的主要问题是：缺乏新的规划引领，长江中下游蓄滞洪区建设和管理滞后，长江中下游干流河道崩岸加剧，长江中下游洲滩民垸防洪保安问题突出。

“随着三峡等长江上游控制性水库陆续建成，长江中下游防洪形势发生新的深刻变化。” 仲志余指出，要系统分析长江防洪减灾存在的短板，对长江流域防洪标准进行再论证，对防洪体系进行再布局，制定具有前瞻性的规划。

仲志余建议，要加快推进长江中游蓄滞洪区调整与建设，加强长江中下游干流河道崩岸治理和应急抢护，尽快出台长江中下游洲滩民垸保护与利用管理指导意见。

人们永远无法消灭洪水，如何与洪水共存，是一个永恒的话题。程晓陶认为，目前看来，这些问题已经不是简单对蓄滞洪区管理办法进行调整就能实现，而是整个《防洪法》都要调整。他坦言，制定于上世纪90代的《防洪法》，应对的是传统农业社会的洪水特征，已经严重落后，必须尽快修改。

《中国新闻周刊》2020年第26期

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