这些城投公司 遥遥领先了我们「城投公司水深吗」

去年下半年以来，城投拿地的比例不断攀升，引发各方瞩目。城投凶猛拿地，有着多方面的考虑，其中一个是用于市场化经营，希望通过增加经营性业务来实现转型。

2014年的新预算法和43号文，明确规定：除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，也不得通过企业举借债务，要求剥离城投平台的政府融资职能。2015年起城投平台市场化转型进程加快，中央和地方都不断出台政策要求平台转型。

可是，这么多年过去了，真正成功转型的城投并不多。因为城投公司转型成功，意味着要从平台转型成经济性、盈利性、独立性的企业，成为一个独立核算、自负盈亏、自主经营的真正独立法人组织，实现市场化的发展。

当然，成功转型的也有，比如城投公司的鼻祖上海城投、张江集团、苏州工业园国投、连云港市城建控股集团、助力合肥成为「风投之城」的合肥建投等。非常值得学习。那转型成功的城投，都是怎么做的呢？下面来详细剖析。

理顺关系

进行必要的整合重组

明确公司的经营板块

城投转型之所以不容易，是因为城投公司始终是地方国有企业，国有企业首要任务是承担社会责任，其次才是经营效益。城投公司实际上难以和地方政府真正的「一刀两断」，换句话说城投公司完全市场化极难。

即便是部分市场化，往往也困难重重。主要有两个原因，一是很多城投本身规模小资产质量差，竞争力差；二是业务太庞杂，缺乏主线，什么都做，最后什么都做不好，所以，转型首先就要理顺由谁做，做什么。

2014年，新预算法以及国务院43号文的接连出台。直接把以政府投融资为主要职能的平台公司逼到了生死存亡的关口。

当时，很多城建类融资平台企业都面临着企业债务岌岌可危、资金偿付无能为力、资产质量差、市场化经营能力弱、现代企业制度不健全，同时存在着资产规模小等一系列运营管理问题……

一些城投公司，迅速行动起来，通过转型来求发展。戳这里，了解国企资产管理解决方案

2015年，为了顺应宏观政策环境的变化，推进城建类融资平台市场化转型发展，连云港市委、市政府决定整合重组连云港市城建控股集团有限公司，并于当年8月22日挂牌运营。

上海城投（集团）有限公司（上海城投）行动更早。其前身是成立于1992年的上海市城市建设投资开发总公司，于2014年改制为有限责任公司，由上海市国有资产监督管理委员会全资拥有。

根据官网介绍，其旗下拥有6家子集团、2家上市公司、1家科研机构……是一家专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的国有特大型企业集团。截至2020年12月底，集团总资产6820.84亿元，资产负债率55.28%（以上数据未经审计）。集团现有员工16207人。

虽然上海城投开启市场化转型的时间较早，但重大资产重组，是上海城投转型发展的里程碑。

2014年，上海市城市建设投资开发总公司开始酝酿转型发展，并于当年5月13日成立上海城投水务有限公司、7月10日成立上海城投公路投资有限公司、结合原有上海城投资产经营有限公司，构建了水务板块、基础设施投资板块和资产管理板块三大板块。2014年末，上海市城市建设投资开发总公司由全民所有制企业改制为公司制，公司名称变更为上海城投（集团）有限公司，公司角色也从原有投融资平台转变为城市基础设施及公共服务综合服务运营商。

2015年，上海城投（集团）有限公司受让上海市国资委持有的部分上港集团股份及上海同盛下属三家子公司，并在上海市国资委指导下逐步整合相应业务板块。这一资产重组过程完成后，新组成的上海城投（集团）有限公司实现了股权的集中，且各经营板块划分更为明确。

同样，张江集团（前身是「国有全资公司张江开发公司」）发展路径和现如今许多城投公司探索的转型方式也有相类似之处——

从最初进行股份制改革，到成立上市公司，再通过注入经营性资产、优化资产结构等方式，使得张江高科从纯粹的融资平台，不断进行市场化的探索，按照现代企业制度不断转型，发展成为了国内产业园区类的标杆企业。

明确目标

紧贴当地需求调整自身布局

对不同业务的经营进行分类

一些城投企业，有转型的雄心，执行力也不错，方向也聚焦，但因为太超脱了，最后仍然困难重重。为啥？如上所说，城投公司实际上难以和地方政府真正的「一刀两断」，这意味着城投转型也要紧贴地方来进行。

连云港市城建控股集团2015年重组时，注册资本为50亿元，发展到2018年底总资产就达到了1163亿元的规模，在全国城投公司百强榜排名第26位，初步实现市场化经营。这跟其转型也不忘紧贴当地需求有关：

转型过程中，连云港市城建控股集团通过整合连云港城建类资源，以延伸产业链条、培育支柱产业、承担推动连云港新型城镇化建设责任为基础，实现两大战略定位:

一是发展方向由「城市建设」转变为「城市服务」，以社会责任与经济效益为驱动，以城市基础设施建设为主线，把城建集团打造成为「城市运营服务提供商」；

二是建立专业化、多元化投融资体制，由「政府担保、直接举债的投融资平台」转变为「对接社会资本的城建产业实体」，通过产业化运作实现城建集团资产规模、资产质量以及管理运营水平的全面提升。

要实现上述目标，就要优化业务布局，升级经营模式。连云港市城建控股集团刚成立时，确立了市政公用事业、保障房建设及棚户区改造、土地一级开发、专业地产开发、建筑业发展和环保产业拓展等六大类经营业务板块。这些传统业务，投入大、周期长、回报低，难以获得足够的经营收益。

为了获得足够的经营性收益，就必须涉足新的产业。但涉足的产业不是拍脑袋决定，而是紧贴连云港市的战略——以绿色生态旅游为依托的发展模式。最终，确定了城市建设和旅游业为集团的两大主营业务。城市建设包括市政公用环保、片区开发和房地产、建筑以及健康养老四个板块；旅游业包括酒店餐饮和旅游文体两个板块。

因为能够与已有的产业协同起来，形成了「旅游 文体 地产 康养 酒店 租赁」的一体化产业协同发展模式，增加了集团的经营性收入、现金流及盈利能力，改善集团的营收结构，从而加快了集团转型。

上海城投也是类似。虽然，始于2014年的重大资产重组，是上海城投转型发展的里程碑事件，但其实上海城投的市场化转型早就在进行了。

2003年，通过主导上海首个市场化运作方式建设的中环线项目，上海城投开始向重大工程建设主体转型。

2005年起，上海城投抓住市政公用行业政企分开、管办分离的改革机遇，积极承担起公共服务供应商的角色，业务领域覆盖路桥、水务、环境、置业四大板块。

于2008年11月29日开工建设，2014年底土建工程竣工，2017年1月投入试运营的中国第一高楼上海中心大厦，是中国人第一次自主建造的600米以上高楼。

在突破建筑高度的同时，上海城投还对垂直城市运营管理体系进行了大胆探索（「上海中心」是一座楼中之城，它包括9个垂直社区，除顶部观光区域外，其余各区的高度都在12-15层之间。每一个社区都由双层幕墙之间的公共区域所环绕。它们能为人们提供日常生活所需的服务）。

来源：上海中心官网

为维持经营的可持续性，上海城投采取「三分法」经营策略，将资产分割为三类：1、平台类（无收费机制的政府建设项目资产）；2、运营类（有收费机制，但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产）；3、经营类（市场化运作企业）。

针对三类资产采取不同的考核目标：对平台类，主要考核项目管理和投资控制；对运营类考核效率、成本指标；经营性业务则考核利润指标。

经过资产的分割和分类管理，上海城投转型为多元化的企业集团，通过经营性资产反哺公用事业，实现了经营的可持续性，成功建立起企业信用。营收也一年上一个台阶。

提高效率

推动组织改革，管理扁平化

积极拥抱数字化，提升效率

国资长期以来被公众诟病「效率低」。市场化程度高的国资，比如华润、越秀这种，其实效率已经很高了。市场化程度不高，特别像城投这种，大多数还在向市场化转型，效率确实要低不少。

原因是多方面的，一是其管理的逻辑，跟政府机构十分类似，甚至有不少城投的负责人就是政府部门的领导兼任的。懂不懂企业管理姑且不说，管理的层次就很多，必然会影响效率。

二是管理工具的落后，很多城投旗下的资产十分庞杂，但很多处于低效的状态，一城投老总就表示，他们商铺出租有很多问题，比如中间有很长一段时间都是空置的，但接近年末又出租出去了，记录在年终报告里的出租率很漂亮，但是实际收益却很低。戳这里，盘清国有资产

所以，城投想要市场化转型，提高效率，首先要进行组织结构的改革。

连云港市城建控股集团成立之初体量巨大，拥有100多家成员企业，人员、资产及经营情况纷繁复杂，给集团管理运营带来较大困难。为此，集团通过股权收购、转让、划拨、增资、清退不良资产等手段将100多家成员公司整合成十几家专业化二级子公司，成立董事会、监事会及经营层。集团总部作为决策管理中心，对权属二级公司考核管理，二级公司大多为管理型机构，三、四级公司为项目运作实体。此举极大提高了集团的管理效率。

此后，集团总部通过设立三大中心 ：战略投资中心、资源管理中心和业务支持中心；同时根据集团业务板块性质和权属公司实际情况，将业务相对独立的权属二级及以下公司业务进行优化整合，取消多级管理层次，组建若干业务单元，每一个业务单元都是独立的产业运营中心或利润中心，集团总部责权利充分下放，各业务单元自主经营、自主管理，具有一定的决策和人事管理权限。让管理进一步扁平化，提高效率。

当然，这个过程中也需要先进工具的辅助。数字化，扮演着重要角色。

连云港市城建控股集团在2017年８月完成了《集团「智慧企业」信息化总体规划方案》，确定了「三步走」战略。

2020年7月系统全部上线运行。借助智慧企业信息化平台，整个组织结构内实现了透明化管理，打破了部门壁垒，实现了信息共享，每个成员都了解企业的目标，业务单元互相之间协同合作，保证了业务顺畅开展，为集团标准化、规范化、扁平化的管理架构模式提供支撑和保障。

上海城投同样积极投身数字化转型，以「一朵云、一张网、一个池、一网管、一体系」为基础，用数字化手段实现精细化管理。集团旗下路桥、水务、环境、置业四大主业板块，聚焦核心业务，紧贴应用场景，全面建成5个智慧化应用示范平台，形成行业范围内可推广的数字化解决方案。

最典型的，为推进集团公司科技创新驱动战略，提升集团科技创新能力和科技创新工作管理水平，上海城投还推动了上海城投科技管理信息系统建设，搭建全流程科研项目管理平台，实现了科研项目全覆盖、科研业务全集成。该平台涵盖项目计划申报-专家评审-项目过程管理-项目成果管理等若干模块，多数据源集成，科研数据可视化展现。

小 结

2008年「4万亿」之后，各地城投平台如雨后春笋一样冒出来（由2008年的3000多家增长到2009年的8000多家）。

应该说，城投为我国的城市化化进程做出了巨大贡献。但进入到新的发展阶段，使命变了城投也要跟着变才行，加油！（作者：明源不动产研究院 凌峰）

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