专项债支持领域「专项债属于政府投资吗」

记者 樊旭

今年以来，在经济下行压力加大的背景下，地方政府调整已发行专项债资金用途的次数明显增加，被调整用途的专项债资金更多投向更能助力经济企稳的基建领域。

根据界面新闻不完全统计，截止到8月16日，在全国31个省份（含自治区和直辖市）和5个计划单列市中，已有24个地区对已发行的地方政府专项债券资金用途进行调整，调整项目总计超过1300余个，比去年全年高出30%左右。

稳增长压力加大是今年地方政府频繁调整专项债资金用途的主要原因。根据界面新闻观察，不少地方将原用于文化旅游、社会事业以及生态环保等领域的专项债资金改用至市政和产业园区基础设施、农林水利以及交通基础设施等领域。

例如，8月8日，宁波市财政局发布的一则关于调整部分政府新增专项债券资金用途的公告显示，该市2021年发行的多个社会事业、养老、城镇污水垃圾处理等领域的专项债项目债券资金使用进度偏慢，转而将资金调整到保障性租赁住房、农业以及产业园区基础设施领域的项目。宁波市财政局在公告中还特别指出，“根据目前区内储备项目的情况，优先支持重点领域，亟需资金，可尽早形成实物工作量的项目。”

又如，6月21日，海南省财政厅在《关于2022年第一批调整新增债券资金用途的公告》中称，该市2020年和2021年多个社会事业、公共卫生设施领域的专项债资金因“预计未能按时间节点完成支出”调整到“项目急需资金”的产业园区基础设施项目上。

值得注意的是，除了调整以往年度的专项债券资金用途外，被调整的项目中不乏2022年度刚刚发行的债券。对此，地方政府普遍表示，这样做的目的是让债券资金能够更快支出，形成实物量，更好发挥专项债促进投资进而拉动经济的作用。

例如，8月12日，贵州省财政厅发布的一则关于调整新增地方政府专项债券资金用途的公告显示，对今年2月发行的5期共计6822万元专项债资金用途进行调整，将用途从职业技术学校建设项目、垃圾无害化处理项目、林业调整至某工业园区供水项目。文件给出的调整理由为：原项目资金支出进度不及预期。

又如，今年2月，浙江省发行的2022年其他项目收益专项债券（七期）为某乡村振兴综合开发项目和某公共卫生及医疗能力综合提升项目分别募资1.2亿元和5亿元。而7月12日，浙江省财政厅在《关于调整2022年新增专项债券资金用途的公告》中表示，调整上述两个项目的部分资金共计6500万元到农林水利领域使用。对于调整原因，浙江省财政厅表示，“项目推进较慢，专项债券资金8月底无法使用完毕。”

根据国务院5月31日印发的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，2022年度新增专项债券要在6月底前基本发行完毕，8月底前基本使用完毕。

地方政府调整已发行的专项债资金用途并不罕见，财政专家指出，根据财政部门的规定，地方政府专项债可在一定条件下调整使用项目和领域。今年以来，地方政府调整专项债资金用途的次数明显增加，一方面是和稳增长压力加大有关，但用途调整过于频繁也说明地方政府对专项债项目的设计规划不够扎实，甚至可能不太合理。

“对于一些地方频繁调整已经确定用途的专项债，部分反映了专项债发行的前期工作缺乏系统性考虑，在今后的专项债发行中应对于未来可能出现的不确定因素予以考虑并做出预案，尽可能将资金调整到与原项目相同领域中使用，这样有利于后期的债务管理。”上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平对界面新闻表示。

纵观各地披露的信息，今年以来，多地提出调整资金用途的专项债项目都有“无法实施”、“推进困难”或“建设进度缓慢”的情况。

例如，湖北省2017年10月发行的土地储备专项债（1期）募集资金在今年被调整至棚户区改造项目，而原土地储备项目至今未开工。又如，江西省财政厅4月发布的《关于调整地方政府专项债券资金用途的公告》显示，21个调整项目中有10个都是因为“项目无法实施”或类似的原因。

各地审计部门在《2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中也提到，近年来地方专项债普遍存在资金闲置、使用混乱以及偿债能力堪忧等问题。

财政部2021年底发布的《地方政府专项债券用途调整操作指引》指出，专项债券资金使用，要“坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。”

对于调整频次过多的地区，财政部在《地方政府专项债券用途调整操作指引》中明确表示，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。

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