“谁污染，谁修复”缘何变成“企业污染，政府买单”

【生态观察•聚焦土壤污染防治系列之二】

“执法检查发现，一些地方和区域土壤环境存在风险隐患，地方政府及相关部门法律责任有待进一步落实。请问，国务院将采取哪些措施，落实土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，压实各方责任，确保让人民群众‘吃得放心、住得安心’？”2020年10月17日，全国人大常委会第二十二次会议举行联组会议。在审议全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告并进行专题询问时，赵宪庚委员抛出了这个问题。

“‘土十条’出台后，国务院已委托生态环境部与各省级政府签订了土壤污染防治目标责任书，并要求在省级负总责的同时，将目标逐级分解到市、县级，明确年度工作任务和责任部门。现在到年底只有不到3个月的时间，国务院及有关部门将进一步加强对重点地区工作情况、重点任务实施进展的指导督促，层层落实地方‘党政同责’和‘一岗双责’，对照目标任务抓紧进行排查梳理，确保今年实现‘双90%’(到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上的目标)。”国务委员王勇回答。

《中华人民共和国土壤污染防治法》的出台和实施，让土壤污染得到了有效控制，但是有关土壤污染修复的权责问题一直受到社会关注。

防治土壤污染，谁是第一责任人

2019年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治法》正式颁布，首次明确了企业防止土壤受到污染的主体责任，强化了污染者的治理责任，强调政府和相关部门的监管责任，建立农用地分类管理和建设用地准入管理制度，加大环境违法行为处罚力度，为扎实推进“净土保卫战”，确保老百姓吃得放心、住得安心提供了坚强有力的法治保障。

“土壤污染防治法第五条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。”生态环境部土壤生态环境司司长苏克敬指出。根据土壤污染防治法，土壤污染责任的承担者是土壤污染责任人和土地使用权人，具体包括土壤污染重点监管单位，拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位、重点监管单位，尾矿库运营、管理单位，地方人民政府等13类。

2020年6月12日，国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。《方案》第四部分确认包括土壤污染防治在内的相关防治活动为地方财政事权，由地方承担支出责任，中央财政通过转移支付给予支持。对此，生态环境部环境规划院生态环境工程咨询中心主任孙宁认为，相比于大气、水体环境而言，土壤不具有流动性，其污染范围相对固定，所以应划归地方事权和地方财权。“从法律角度出发，各级地方人民政府应有清晰认识，切实承担起土壤环境保护与风险管控的责任，将国家各项制度要求落到实处，更好地策划、组织、实施好土壤环境保护、风险管控与修复工程项目，在资金上充分给予保障。”

中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授胡静则给出了学理和法理上的解释：“土壤修复责任的公益目的决定了其属于公法责任。行政机关具有代表公共利益的正当性，身处较为完善和成熟的监督体系之下，具有建立在掌握完整信息和具有庞大的技术支撑力量之上的专业技术性，因而应当充任修复责任的追究主体。”

土壤污染责任人认定困难，怎么办

虽然目前土壤污染防治法已经施行，但作为配套规定的责任人认定办法尚未出台，责任认定依据不充分，实践中几乎没有行政机关根据法律、法规追究土壤修复责任的案例。

据胡静介绍，过去几年间，有关土壤修复责任的追究主要通过民事公益诉讼进行。“总体而言，环境民事公益诉讼判决支持的赔偿金放在法院的执行款或者当地设立的专项财政账户上，并未很好地管理和使用——赔偿金没有得到正常使用，意味着环境修复没有完成。因此，在法律实践层面，运用民事框架追究土壤修复责任的困境需要对土壤修复责任的性质进行研究和判断。”

土壤污染防治法规定，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定，认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。

“根据土壤污染防治法，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复；土壤污染责任人变更的，由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关义务并承担费用。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文指出。

土壤一旦受到污染，治理修复所需资金往往比采取预防措施所需资金高出很多，因此，在产企业生产期间履行土壤污染预防职责格外重要。

在常纪文看来，对于生产经营中的土壤污染防治责任，监管单位应当严格控制有毒有害物质排放，及时向生态环境主管部门报告排放情况和监测数据；建立土壤污染隐患排查制度，持续有效地防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散。

“目前，地方各级管理部门对在产企业土壤环境制度落实的监管力度和成效有待提高。建议加大对在产企业土壤环境管理的培训与宣传力度，督促在产企业负责人认识到预防与修复活动在经济上的明显差别，从可持续发展角度认识到土壤污染预防的责任。‘十四五’各级土壤污染防治规划应将在产企业土壤环境管理要求放到重要位置进行全面设计。”苏克敬表示。

孙宁也呼吁加快研究、出台土壤污染防治责任人认定管理办法。“当存在多个土壤污染责任人时，应综合考虑责任人类型、污染贡献、是否主观故意、是否积极挽救、经济能力等因素，从而确定责任份额，合法、合理、合情地追究责任。”

打破“企业污染，政府买单”恶性循环

当无法确认责任方或责任方无力偿还时，治理和修复土壤污染的资金来源便成为难题。根据各地的实际情况来看，该项资金多来源于国家专项资金的支持，没有国家专项资金的，则主要依靠地方财政补贴。但由于地方财政能力有限，在项目开展过程中资金出现缺口的情况比较普遍。

“解决资金问题，可以借鉴美国‘超级基金’的经验，依据土壤污染防治法第七十一条对土壤污染防治资金加大投入力度的要求，设立中央和省级重金属污染土壤治理基金，扩大基金来源，使环境税收切实应用于农用地重金属土壤污染防治，或土壤污染责任人、土地使用权人无法认定的土壤污染风险防控和修复等。”常纪文认为，这样可以多方面筹集资金，保障土壤污染治理资金的稳定性，同时也可以减轻政府压力，避免消极执法现象发生。

土壤污染防治法虽然确定了“谁污染，谁修复”的权责关系，但是在现实中，土壤污染具有滞后性，当发现污染的时候，此前造成污染的企业已经搬走或关闭，难以再找到企业负责人追责，或者企业没有资金力量进行修复，这就形成了“企业污染，政府买单”恶性循环。

“政府面对这样的情况，除了增加资金投入外，是否会考虑构建高环境风险企业的强制环境责任险体系，又或者鼓励社会力量参与协助土地修复？”在审议全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告并进行专题询问时，谭耀宗委员提问。

“不能说我们发现土壤污染以后都是政府去修复去买单。但是，土地污染以后，企业也并不是都有能力去治理污染，都有这个资金的能力。所以，怎么样构建一个高土壤污染风险的行业企业保险制度，就显得非常重要。”生态环境部部长黄润秋回答。

据黄润秋介绍，从2015年开始，一些地方在部分高风险行业(涉重金属、石化、危险废物处置等领域)开展了企业环境污染责任保险的投保工作。2019年，投保环境污染责任保险的有1.6万家企业，赔偿范围达到531亿元，保费为4.25亿元。“在环境高风险的污染赔偿领域中，企业赔偿能力扩大了100多倍，可见这项制度作用还是非常大的。”

此外，通过市场机制鼓励社会力量参与协助土地修复，也是解决土壤污染资金不足的一个重要渠道。目前，湖南、吉林等地和相关部门已经进行了一些有益探索。

责任驱动将成为土壤修复的主要动力

目前，我国已经把土壤污染防治考核纳入污染防治攻坚战成效考核，并制定了考核措施和指标评分细则。据悉，终期考核将于明年进行，结果以适当方式向省级政府反馈、通报，作为对领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免以及土壤污染防治专项资金分配的重要依据。“对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区，按照有关办法约谈相关地市级政府主要负责人和省级政府有关负责同志；考核结果不合格的，对省级政府主要负责人进行约谈，并提出限期整改要求；需要问责追责的，依规依纪依法问责追责。”王勇表示。

在他看来，除了要以强化督察推动地方政府和部门落实监管责任、以强化监管推动企业落实主体责任外，提升全社会依法治土的责任意识同样重要。“做好法律法规宣传，将工作多向基层延伸、向企业渗透、向社会扩散，增强各类主体守法意识，形成全社会参与土壤污染防治工作的合力。”

北京建工修复公司总经理高艳丽在接受媒体采访时提出，国内土壤修复行业经历了从经济、法律再到责任驱动三个阶段：“第一阶段，土壤修复的工作很多由地产开发企业主导，修复工作的开展大部分由经济因素驱动；第二阶段，土壤污染防治强化了政府、污染者的治理责任，促使土壤污染防治追责主体更加明确，‘依法治污’是发展方向；而未来，随着社会公众土壤保护责任意识的日益增强和中央生态环保督察力度的加大，责任驱动将成为土壤修复工作的主要动力。”

对此，常纪文表示赞同：“对于土壤污染防治，需要健全预防优先的原则和制度，将污染防控的义务落实到源头和过程防控上来，即通过压实生产经营主体的法律义务，预防和减少土壤重金属污染。而随着环境信用制度在个人信用评价和企业上市、信贷、保险、监管等领域的深入实施，责任驱动无疑会成为未来土壤修复工作的主要动力。”

(本报记者 张 蕾) 【编辑:于晓】