自行挂牌、自封官职 宁夏西马银“独立王国”为何存在17年

西马银“独立王国”沉浮

中国新闻周刊记者/黄孝光

发于2020.7.27总第957期《中国新闻周刊》

一个距离省会城市不足20公里的“独立王国”，存在了17年之久。

2020年7月1日，宁夏扫黑除恶专项斗争第五次新闻发布会上，重点介绍了一个案件：2003年，马兴国未经批准、自行挂牌成立“西吉马银移民开发区”(又称“西马银移民开发区”)。这是一个位于银川近郊的“独立王国”，马兴国在接近2万亩的土地上从事移民业务，接收人口达到了5538人。

“马兴国对外虚假宣传‘西马银移民开发区’系西吉县政府成立，鼓动西吉县等地的群众移民到贺兰山农牧场。”银川市政法委书记李永宁在发布会上提道。

这是全国扫黑办挂牌督办的一起案件。今年6月，银川市中级人民法院对马兴国等18名被告人犯组织、领导、参加黑社会性质组织罪一案进行了二审宣判。马兴国因组织、领导黑社会性质组织罪、非法转让、倒卖土地使用权罪、寻衅滋事罪、合同诈骗罪、非法拘禁罪、敲诈勒索罪等十项罪，数罪并罚，被判处有期徒刑25年，并处没收个人全部财产。

实际上，在长达17年里，马兴国和他的“西马银移民开发区”并非处于地下状态，而是一直处于公权力的视野中。马兴国还获得过不少“重量级”的荣誉，一度被评为“中国好人”“感动宁夏2015年度人物”。

从“致富带头人”到“黑社会头目”，马兴国的黑白人生，其实并非如此黑白分明。

“自发移民的典范”

2014年刚听说西马银的存在时，曾在宁夏大学做民族学研究的学者聂延秋(化名)大吃一惊：“银川郊区居然静悄悄地冒出一个独立的城。”好奇之下，她开始到西马银做田野调查。

她发现，贺兰山脚下，飞沙走石的荒漠里，诞生了一个规模堪比乡镇的移民社区。社区距银川市中心约20公里车程，却鲜有银川人知晓。

社区的创办者、宁夏固原市西吉县人马兴国将其命名为“西马银”。当地人称，“西马银”是马兴国仿照历史地名——原西夏国李元昊宫遗址“西马营”而取，意指“西吉人在马兴国的带领下搬到银川”。

马兴国1956年生，是西吉县将台乡人。他的一名同乡向《中国新闻周刊》回忆，马兴国不识字，但擅做生意，是上世纪80年代西吉县仅有的4个万元户之一。据这名同乡介绍，马兴国靠烧白灰起家，90年代转而开办了饴糖厂和淀粉厂。为解决生产原料问题，1994年马兴国向自治区农垦局贺兰山农牧场租赁了600亩土地种玉米，租赁期为30年，从而走上商业移民之路。

西吉县所在的西海固地区山高坡陡，十年九旱，曾被联合国粮食开发署确定为最不适宜人类生存的地区之一。为了改善当地居民的生产生活条件，宁夏自1983年起先后组织了6次大规模移民，累计从西海固地区移出约130万人。

相比政策性移民，马兴国发起的自发移民，经历了艰难的拓荒过程。“西马银原来是盐碱地，风沙大，石头多。我们在沙滩挖坑，上面铺层塑料布，住在沙窝里。”从小在西马银长大的马永兵说。马兴国也曾在接受媒体采访时提到，因为条件艰苦，最早到西马银开荒的老家人多数都跑回家了，大概从1997年开始，开垦地有了好收成，才稳定下来。此后，越来越多的西吉人加入，西马银从提供生产原料的种植基地，转变成可以接收移民的聚集区。

在聂延秋看来，马兴国缔造西马银的过程，本质上是一场“圈地运动”：“他在开发过程中看到了移民商机，于是承包更多的土地，将业务从种地改为卖地。”

相关文件显示，2003年马兴国承包荒地的面积扩大到2000余亩，并取得了一份由贺兰山农牧场开具的“同意接收移民”证明。他凭此通过西吉县农牧局、西吉县公安局与银川市公安局协调，申请刻制了“西吉马银移民开发区”印章，并以开发区名义挂牌对外开展有关业务。

自此，马兴国的移民事业得以“合法化”，并得到西吉县政府在资金和政策上的大力支持。2005年，西吉县政府向自治区政府递交请示报告，建议“加大对开发区管理和开发的力度，力争再搬迁移民500户2500人”。

西吉县政府的背书，让西马银扩张的步伐加速，也让部分移民产生误解。一位受访移民至今认为，马兴国是“政府派下来专门搞移民的”，马兴国卖地属于政府行为。他于2005年花费4000元购买了270平方米的宅基地、花费9900元承包了6.6亩的土地。他向记者展示了一个马兴国自制的“户口土地承包管理证”，证件包含“庄院管理证”和“承包土地管理证”两项，并加盖了西吉马银开发区合同专用章和马兴国私章。

“流转土地的人都是和马兴国谈生意及价格。马兴国将宅基地转出去之后，开始开个收据，后来他让做了一批管理证，把收据换回来。”马兴国的连襟王庭强在供词中提道。

西马银发展到后期，西吉县政府与宁夏农垦局的立场出现分歧。《中国新闻周刊》获取的资料证实，从2008年起，贺兰山农牧场多次向国土资源厅执法总队、银川市国土资源执法支队报告马兴国在其承包耕地和未利用土地上私自建房、非法移民、非法买卖土地等问题。

2010年12月，宁夏自治区成立由农垦局、发改委、国土厅、银川市、西夏区(属银川市)、西吉县参加的协调组，经协商研究，得出如下意见：“一是西吉县派专人加强对移民区的管理，务必保持现有移民规模，不得无限制扩大，西夏区则在移民子女上学、就医、计划生育方面予以配合；二是农垦局进一步加强土地管理，杜绝职工私自承包土地、移民私自建房的现象；三是进一步将西马银纳入银川自发移民试点范围，为解决全区自发移民问题探索经验。”

西马银的移民进程并未就此终止。2010年西吉县委表彰马兴国，将其评为先进党员；西吉县直属机关工委批复同意成立西马银临时党支部，任命马兴国为临时党支部书记。2012年，西吉县政府向自治区移民局提交的一份报告称：“西马银移民开发区……减轻了国家的扶贫负担，为我县乃至全区的扶贫开发工作发挥了积极作用，成为全区自发移民的典范。”这一年，西吉县直属机关工委撤销了西马银临时党支部并另外成立西马银党支部，由马兴国出任党支部书记。

马兴国前述将承包土地转让给移民建房的行为，而今被判构成非法转让、倒卖土地使用权罪。马兴国涉黑案二审判决书提到：“截止2016年，西马银住户约1000多户5000余人，耕地面积5000余亩，建房面积600余亩，马兴国等人非法转让、倒卖土地3000余亩。经鉴定，被告人马兴国等人收取地皮费、宅基地税及临时管理费、推地填坑平整费、耕地开发转让费、土地开发转让费、土地承包费、私人土地承包转让费等共计1200万余元。”一位知情人士告诉记者，已有多名西吉县和农垦系统的官员因为此事被问责。

“马兴国早年对外宣称移民有1万多人，但我们接管摸排的数据是1540户5538人。另外，他承包土地约4600亩，承包之后无限扩大，我们签收时达到了1.96万亩。”银川市西夏区怀远路街道党工委书记马卫东说。

“致富带头人”

提起马兴国，一位受访移民仍然念他的好：“如果没有他，这块荒滩也可能被开发，但不一定成为移民点。”

在聂延秋撰写的一篇论文《建构存在：西马银自发移民社区实证研究》中提道：“过去20多年，西马银建成了学校、医院、公交车站、贸易市场、行政办公大楼、党员活动中心、群众文化活动中心、商贸综合大楼、爱心协会办公基地大楼等公共建筑设施，实现了电力、通讯的全面覆盖，修了水泥车道，成为一个功能相对完善的移民社区。”

此外，另有报道称，有超过100家建材、食品、加工、制造、特色养殖等企业落户西马银，可容纳上千人就业，实现了移民就地就业、增收致富。

在谋取公共福利的同时，马兴国也建立起稳固的获利渠道。根据马卫东的介绍及判决书相关判定，马兴国在西马银有三大收入来源：一是卖地，且卖地后向移民收取多种杂费；二是投资建厂，西马银有22座砖厂，以及砂石厂、钢筋厂、预制板厂、白灰厂等，其中多数为马兴国家族所有；三是承揽移民建房、公共设施建设等工程项目。

银川市西夏区纪委监委张贴在银西村村委门口的一张海报，还揭示了马兴国的另一面：“2005年1月，马兴国隐瞒其家庭收入情况，向西吉县吉强镇申请低保，至2017年底，与其家庭成员共骗取城市低保、领取最低生活保障金、各项低保补贴75852元。”

据银川市政法委书记李永宁介绍，马兴国涉黑案查扣的财产估价为3678万余元，包括土地2处，房产7处，房屋、院落149处，车辆6辆，赃款191万余元，以及银行存款、存单等。

过去多年，媒体对马兴国做过大量宣传，勾勒出一个“移民致富带头人”的形象。“马兴国无数次往返于银川和西吉之间，向西吉县要资金、要政策，然后在西马银修路、通自来水、拉电、建学校、建卫生所。”2013年的一篇公开报道提到，为了让西马银的小孩能就近上学，马兴国向西吉县政府申请资金办小学；西吉县同意了，银川市规划部门不批，为此马兴国一度下跪请愿。2005年底，西马银小学建成，共计投资一百五十多万。

“二代移民自小接受着对马兴国的歌功颂德，他甚至可以与课本中的英雄人物媲美，这很容易让他们对马兴国心生崇拜。”聂延秋写道。马兴国儿子马永兵给《中国新闻周刊》提供的材料则显示，西马银小学自成立后，截至2017年，每届毕业生都会给马兴国赠送锦旗。

2016年，马兴国迎来荣耀的巅峰时刻。这年2月，他被评为“中国好人”。7月，宁夏自治区有关单位评选“感动宁夏2015年度人物”，马兴国以“移民致富带头人”的身份入围。感动宁夏组委会的颁奖词写道：“为了一万多人脱贫，从苦甲天下的西海固，到贺兰山下的西马银，你奋斗了二十多年。从荒无人烟的砂石滩到富裕和谐的新家园，你用勤劳智慧造福一方，你用无私奉献感动宁夏。”

马兴国获评“感动宁夏人物”这天，西马银的小学生步行五六公里，一路敲锣打鼓，将其迎回村里。

“和政府一模一样的组织架构”

“马兴国自封‘西马银移民开发区主任’，设立管理机构，任命其家族、宗族人员为管理人员。此后，安排家族、宗族人员担任村长、组长等职务，组建保安队，对该地区进行非法管理、控制。”银川市政法委书记李永宁在发布会上如此表示。

然而调查发现，马兴国成立移民开发区，与官方许可密不可分。2003年，银川市公安局批准其刻制“西吉马银移民开发区”印章；同年8月，马兴国启用印章，并以“西马银移民开发区”挂牌对外开展有关业务。其间，西吉县曾指定分管领导参与管理。

在对西马银的具体管理上，曾参与办理马兴国涉黑案的怀远路街道富宁村村支书王平向《中国新闻周刊》表示，马兴国组建了一套“和政府一模一样的组织架构”。通过梳理西马银会议纪要，王平等人绘制出西马银“政口”和“党口”两套架构图。

在“政口”层面，马兴国自行任命自己为西马银移民开发区主任、西马银综合服务站站长，任命连襟王庭强为开发区办公室主任、服务站副站长，任命侄子马永江、侄子马明7人为服务站成员，分管土地规划、工程建设、划拨统筹、村容管理、计划生育等事务。此外，马兴国将西马银划分成17个村、48个点，并分别逐一设立村主任、村会计、点长等职。

在“党口”层面，马兴国办公室墙上张贴一张组织机构图：马兴国任西马银党支部书记，其侄孙火团庭任副书记，其侄子马鹏、王鸿明等7人任委员。这些委员分管着党建经济、国防动员、纪律检查、宣传新闻等25个不同事项。王平强调，在马兴国搭建的庞大组织架构里，有47人同其有宗亲关系，因而被办案机关界定为宗族势力团伙。

银川市政法委书记李永宁还提到，马兴国还组建了治安队，并配备统一制服、辣椒水、电警棍等装备。对此，马兴国儿子马永兵向《中国新闻周刊》解释称，治安队的成立出于管理需要，并为公安部门所知情。他提供的文件显示，自2011年起，西马银移民开发区多次以加强治安管理名义，向当地派出所申请购买电警棍、橡胶棍、甩鞭、辣椒水、防寒服、强光手电等装备并获批。

聂延秋研究认为，马兴国还是西马银规章制度的制定者。西马银的两位村民曾经摘了几个贺兰山农牧场果园的桃子和苹果，马兴国得知后，召开审判大会，“判决”两人按照一个100元的价格赔偿给贺兰山农牧场。聂延秋认为，类似“天价桃”事件中的“严刑峻法”，树立起马兴国在移民心中的权威形象，实现了对西马银的社会控制。

马永兵提供的资料介绍称，“马兴国治下的西马银，二十年间治安良好，未发生一起刑事案件。”一份银川市公安局《关于西马银移民开发区有关情况的调查报告》印证了这一说法：“西马银移民开发区治安状况良好， 几年来少有刑事案件和治安案件发生。”该报告强调称，“未发现(西马银)有黑恶势力存在。”

“对西马银的管辖出现真空，从而给了马兴国控制西马银的空间。”一位熟悉西马银的人士向记者解释，西马银是个“三不管”之地：移民虽大部分来自西吉县，但西吉县距此400公里之遥，鞭长莫及；银川虽离得近，但西马银土地属宁夏农垦系统所有，亦无权管辖。

此种局面，早年曾被媒体形容为“西吉飞地，银川孤岛”。聂延秋认为，这些行为属于“自助式”管理。但如今，它被贴上“独立王国”新标签以治罪马兴国。

去西马银化

2016年，当地政府对此“独立王国”的接管，成为马兴国命运的转折点。

宁夏回族自治区党委办公厅2016年1号文件发出《关于西马银整体移交银川市管理有关问题的指导意见》，决定撤销西马银移民开发区，将占用农垦集团土地的西马银自发移民、国有土地管理权、公共基础设施和机构编制人员整体移交银川市管理，对农用地、住宅用地和住房进行统一确权登记。这意味着西马银作为“漂浮”了20多年的“西吉飞地”，将被纳入银川这座城市。

银川市西夏区自主迁徙居民接收管理办公室(下称接管办)随后成立，开始推进西马银整体移交工作。聂延秋认为，自发性移民的根本问题，是有效性管理的问题，体现在土地产权、户籍、社保、生计解决等多个方面，这个问题一直悬在西马银的上空，等待落地，“商人没办法承担理应是政府承担的责任。对于马兴国而言，被‘招安’是他能看到的最好的结果。”

但马兴国不愿被招安。“接管以来，我们和马兴国处于对峙状态，做的几乎每项工作，都是在和他作斗争。”参与接管工作的王平表示。

王平负责移民户籍的签转工作，首要任务是做入户摸排登记：“马兴国要求我按照他的意见来确定接管对象。有些移民符合1号文件规定的签转条件，但他不同意，理由是这些人‘不是西马银的人’。”不少户主则直接拒绝回答问题，对此，王平事后得知，马兴国在参加白天关于入户安排的会议后，晚上还会在学校礼堂开小会。“他散布谣言称，政府做入户登记的真实目的，是把移民遣回老家，把土地腾出来搞开发。”

因为马兴国等人的对抗，西夏区对西马银的接管工作，直至两年后马兴国被捕时仍未完成。“马兴国害怕影响到他对西马银的掌控。”马鹏在供词中如此解释对抗的原因。王平则认为，只有政府接管，才能将西马银合法化；马兴国并非不愿意被接管，而意在通过对抗获取更多的谈判筹码，来达到保留自己权力的目的。

2016年6月，西夏区决定在接管办基础上设立怀远路街道办事处。“当时马兴国提出，如果要成立街道，把街道成立在开发区的下面，由他继续担任开发区的负责人。”王平说。此外，自治区民政厅决定将西马银划分为“银西”“富宁”二村，马兴国为此带领原西马银班子成员多次上访，要求更改两村命名。“他认为舍弃‘西马银’是不尊重历史、违背1号文件精神的行为，建议将村名改为‘西马银一村’和‘西马银二村’。”马卫东提道。

马兴国在接管中的种种对抗行为引起了政府警觉，进而对其展开调查。王平说，“他头上的光环太多了，调查水落石出后，各级政府都很震惊。”

2018年5月14日，银川市公安局西夏区分局对马兴国立案侦查。察觉异常的马兴国关闭通讯工具，辗转逃至宁夏固原、甘肃平凉、北京延庆等地。西夏区公安分局为此成立了12人的追逃小组，驱车约5000公里，7天后在北京延庆一家农家乐将其抓获。

今年4月，马兴国涉黑案一审宣判后，马兴国等5名被告人提出上诉。马兴国的辩护律师认为，“马兴国成立西马银等组织系经过政府批准，大多数工作得到政府的支持和表扬，不应以黑社会追究其刑事责任。”6月28日，银川市中级人民法院二审驳回上诉，维持了原判。

“他花费20多年，给我们创造了这么一个地方，虽然法律上有罪，但咱老百姓不能接受。”一位当地居民向《中国新闻周刊》表示，“如果说马兴国私自成立开发区，我2005年来的时候，开发区的牌子就已经挂在村头了，这些年各级官员多次过来视察，为什么就没指出这个问题呢？”

《中国新闻周刊》实地探访西马银看到，马兴国曾经挂满荣誉的办公楼已被查封，贴上了扫黑除恶的宣传标语。案发后，马兴国被开除党籍、开除公职、罢免西吉县人大代表职务，其“感动宁夏”的荣誉称号也被撤销。除了村口张贴的一张关于马兴国骗取低保的通报外，已难找到关于马兴国的更多痕迹。

“不少村民对马兴国被判刑不够理解，我们在去年5月31日成立银西村、富宁村村委后，到今天做的最多的一项工作，就是扫黑除恶的入户宣传。”银西村村委一名工作人员介绍称。另据前述政府人士介绍，银西村和富宁村目前有两项主要工作：一是按照美丽乡村建设实施方案，对原西马银地区进行重新规划和建设；二是修复政治生态，全力“去马兴国化”“去西马银化”，让曾经野蛮生长的“独立王国”回到正常轨道上来。

《中国新闻周刊》2020年第27期

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