“我们想改变游戏规则”!耶伦发长文解释如何征税把2万亿美元带回美国

“我们想改变游戏规则。”美国财长耶伦在定于8日发表在《华尔街日报》的评论文章中如此写道。

当地时间7日，美国财政部发布与拜登政府2.25万亿美元基础设施建设一揽子计划配套的《美国制造税收计划报告》（The Made in America Tax Plan Report）（下称“报告”），报告长达17页。与此同时，还发布了耶伦上述的长篇评论文章。

美国财政部在报告中称，通过税改，在未来十年中将把约2万亿美元公司利润带回美国税收网络之中，而阻止企业将利润转移到海外所带来的联邦收入将在7000亿美元左右。这些税收收入，将为拜登政府的八年财政支出计划提供资金。

第一财经记者比较该报告版本和此前美方发布的事实清单后发现，内容基本统一，美国财政部提出的核心税改条款有七条，分别为：1，将企业所得税增至28%；2，加强美国跨国公司的全球最低税率；3，通过鼓励在全球范围内采用最低税率，减少对外国司法管辖区保持超低公司税率的激励措施；4，对利润丰厚但应税收入很少的大公司，对其账面收入征收15％的最低税率；5，对当下激励措施奖励无形资产超额利润的缺陷进行调整，并对新研发给予更多激励；6，激励用清洁能源生产方式代替化石燃料补贴；7，加强执法力度以解决公司避税问题。

清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭对第一财经记者表示，过去几年，美国政府减税导致政府税收大幅降低，拜登政府如希望推出长达八年的基础建设刺激计划，加征企业税势在必行，也符合民主党传统理念，但两党要达成共识就太困难了。

耶伦长文详解税改动机

耶伦在前述文章中，详细解释了此次美国税改的动机以及收益，文章名称《美国更好的企业税——我们的计划扭转2017年的错误，要使美国走上可持续繁荣道路》。

耶伦在文章中称，在特朗普政府时代，美国国会颁布了2017年《减税和就业法案》（TCJA），其结果是企业税收大幅减少。彼时，美国企业税从35%降至21%。过去三年中，美国公司税收已降至第二次世界大战以来的最低水平，占美国国内生产总值（GDP）的1％。到2020年，美国许多最大的企业都没有在缴纳联邦税。

“TCJA的支持者说，美国将从这些减税中获得回报。争论认为，较低的利率会吸引生产和投资到美国本土，但是这没有发生。原因很明显：其他国家也看到了我们的所作所为并作出了回应。”耶伦写道，“当他们看到我们降低公司税率时，也会随之降低税率，削弱我们的利益。最终，没有哪个国家能更具竞争力。其结果是一场全球逐底竞争的浪潮：看谁能更快且更多地降低公司税率。”

“ TCJA不仅使这场逐底竞争永无止境，而且也让美国在经营上处于劣势。”耶伦说，“该法律鼓励美国公司将职位和投资转移到境外，并将其利润转移到避税天堂。其原因之一，就源于对美国跨国企业的海外利润征收的最低税。从理论上讲，最低税率应阻止业务流出一个国家，因为公司知道无论去哪里都将被征税；他们无法玩转整个体系。但是TCJA的最低税率设计不当。”

耶伦解释道：“如果你是一家在国外开展业务的美国企业，那么TCJA本质上为你提供了一个简单而又反常的选择：你可以选择将国外利润和业务，转移到公司税是21％的美国，或者你可以将这些利润和业务，放在世界上任何其他地方，而美国仅会向你收取大约一半的费用。”

“这并非一个很难做出选择的事情，尤其考虑到最低税额是根据企业的全球总利润进行计算的，而不是去查看公司在每个国家/地区的收入。”耶伦写道，“在没有人关注各个司法管辖区的情况下，企业可以在能够获得最低税率的地方转移利润。 TCJA还允许美国企业在海外投资时前10%利润免税，这是构成企业外迁工厂和工作岗位的有力动力。毫不夸张地说，今天，大多数企业宁愿在美国以外的任何地方赚取收入，也不愿意在美国（赚钱）。”

她说：“在这场逐底竞争中，美国并不是唯一的输家。我们的企业也是输家。”

她解释道：“全球范围内对低税率的竞争，使美国企业不必缴纳更少的税，甚至根本不需要缴税，但是它们仍然要付出高昂的代价。未来10年中，由于上述系统遭到破坏，美国超过2万亿美元的公司税基将从国内流出，我们的税收收入已经处于几代人以来的最低水平，而且随着税收的持续下降，美国用于投资机场、道路、桥梁、宽带、工作培训以及研发方面的资金会更少。”

“这些针对公共设施的投资，已经减少了四十年。美国的基础设施现在在世界排名第13位。这对美国企业竞争力的影响是巨大的：美国土木工程师协会预测，在未来二十年中，基础设施不足将使美国出口商损失2.4万亿美元（这说明缺乏研发或教育将使他们付出多少代价）。”她写道：“这是这场逐底竞争的谷底了：由于选择了在税收上的竞争，我们已经忽略了在工人技能和基础设施实力上进行竞争。这是一场弄巧成拙式的比赛，拜登总统和我都对继续参加这样的比赛没有兴趣。”

耶伦表示，美国要进入一个新的、更聪明的竞争形式，将专注于人才培养、前沿研究和推进先进基础建设，而不是在意美国的税率是否低于百慕大或瑞士。

周世俭对第一财经记者表示，此前由于美国政策不稳定，导致其吸引外资的能力大幅度下降，在奥巴马政府执政时期最后一年，其吸引外资还达到了4000多亿美元，到2020年已经降到了1500亿美元左右。美国是个世界规模的经济体，需要世界资金来支撑，如投资下降，一系列发展和基础建设升级的融资问题都无从谈起。以目前拜登政府的策略看，一方面现在利率借贷成本极低，是“放放水”、进行基础建设的好时候。另外一方面，加税也可以立竿见影地改善其财政状况。

周世俭说，美国应当改善基础建设了，以高速公路为例，大量的美高速公路都是在二次世界大战之后修建的，这带动了战后经济繁荣，但这些高速公路在上个世纪60年代就基本定型了，现在这些设施亟需翻新。

“这样的改革必须通过合作来实现”

耶伦表示，《美国制造税收计划》会有利于那些希望在美扩大投资规模的企业。该计划还建立了更有效的全球最低税率，令该税率与美国税率更接近，且不再根据全球总利润来计算，取而代之的是，税款将按国家/地区计算，这样，公司就无法在全球范围内转移利润，并最大程度地减少其税单。

耶伦所指的美国公司海外利润最低税率，也就是“全球无形低税收入”(GILTI)。根据美国财政部报告，美方计划将GILTI税率从目前的10.5%提高至21%。

美国财政部还在报告中称，如果未来GILTI按照国家/地区进行征税，则估计在未来十年中，可以征收超过5000亿美元的税收。

耶伦表示，这样的改革必须通过合作来实现。

“通过经合组织（OECD），我们一直在进行富有成效的谈判以实现这一目标，新的税收提议还包括一些强有力的激励措施，促使其他国家和地区签署该协定。例如，将对试图将利润转移到避税天堂的在美外国跨国公司进行处罚。”耶伦表示。

她进一步称，税收计划产生的收入，将转化为对美国竞争力来说“千载难逢”的投资。拜登政府的“美国就业计划”，将为传统基础设施（道路，桥梁，港口）和运行数字经济所需的更现代的产业（高速宽带网络和清洁能源网络）提供资金。根据穆迪（Moody's）的预测，到2024年，这些投资将令美国GDP额外增加1.6％，约合4000亿美元。

不过需要指出的是，目前在OECD层面，美国虽然恢复了和其他140多个经济体代表的谈判，但此前OECD对企业海外利润最低税率的提议在12.5%左右，而拜登政府所提出的21%明显高于此前共识，恐将令谈判复杂化。

同时，在美国国内，拜登政府的税改计划也遭到了共和党以及大部分商业团体的反对，美国商会和商业圆桌会议组织都发表声明反对加税。

对外经贸大学金融学教授赵永升在接受第一财经记者采访时表示：“实际上，特朗普政府给拜登政府留下的这副牌并不好打，因为美国现在的税率已经降得比较低了。"

"税收就和福利一样，它很像一个单向的政策，这个东西给出去后就很难收回来。拜登要在短期内增加税收，难度非常大。”他表示。

周世俭对第一财经记者表示，目前共和党和民主党之间在税改方面能达成共识的可能性很小，就算是在共和党和民主党之间矛盾没有如此激烈的当下，共和党对加税的反对态度也是非常坚决的，目前的情况就更不要提了，已经变成了“凡是民主党支持的共和党就反对，反之亦然”的模式。（记者高雅对本文亦有贡献）