专访央行上海金鹏辉：明确碳市场金融属性，推动全国统一碳市场建设

2021年的政府工作报告明确提出，“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。”目前，全国碳市场建设步入关键阶段，各行各业都在抓紧推进相关工作，金融领域更是如此。

今年两会期间，全国政协委员、中国人民银行上海总部副主任、上海分行行长金鹏辉带来了一份关于推进全国性碳排放权交易市场建设的提案。金鹏辉在接受第一财经记者专访时表示，我国碳市场处于发展初期，建议明确碳市场金融属性，完善相应法律制度和机制，推动全国统一碳市场建设。同时，金融管理部门将积极推动建立政策激励约束体系，完善绿色金融产品和市场体系。

碳市场发展面临两大问题

碳排放权交易市场（下称“碳市场”）是国际上运用市场机制减少温室气体排放的创新政策工具，也是我国推动绿色发展，实现2030年碳排放达到峰值、2060年碳中和目标的重要抓手之一。

具体来看，碳市场主要是以碳排放配额为基础产品，实现碳排放权交易的市场。世界银行将其划分为配额初次分配的一级碳市场和配额现货及衍生品后续交易的二级碳市场。

2005年成立的欧盟碳市场（EU ETS）是全球最大的碳市场。金鹏辉称，从其实践看，政府层面更多精力放在一级市场配额管理，欧盟委员会负责行业覆盖、总量目标、配额分配等配额管理制度的制定执行；二级市场交易则依托OTC（场外交易市场）或交易所等市场机制自主运行。

自2018年起，碳配额被规定为金融工具，碳现货及衍生品交易均遵照传统金融市场规则管理，由欧洲证券和市场管理局（ESMA）具体负责协调。

相比之下，目前我国碳交易的规模仍偏小，总体发展仍处于初期。金鹏辉对记者称，当前我国碳市场发展主要面临两大问题，一是碳市场交易不活跃、碳价低迷。2020年末，我国试点地区碳价在14~90元/吨，而欧盟ETS 2019年平均碳价约28美元。二是碳市场以现货交易为主，金融化程度不高。部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品，但交易规模很小。而欧盟、美国等碳市场在建设之初就内置金融功能，一开始就是现货期货一体化市场。

金鹏辉进一步解释道，“造成上述情况的因素有多方面，在现行全国碳市场建设路径和工作机制下，金融体系的价格发现、风险管理功能在二级碳市场中难以发挥。碳市场金融属性未予明确，碳市场建设过程中金融管理部门参与较少，这可能就会带来一些问题。”

比如，交易品种上，对配额现货以外的交易产品尚无明确规定，推出碳衍生品缺乏明确依据；交易主体上，对控排企业以外交易主体尚无明确规定，金融机构等参与碳市场合法性存疑；交易方式上，现存碳交易所只能采用协议转让、单向竞价等效率较低的交易方式；交易监管上，碳市场交易规则与金融监管规则无法有效衔接，碳金融产品合法性和监管权限存疑，甚至带来监管真空。

此外，“一级市场配额管理也会通过总量约束影响二级市场，如配额设置较宽松、超排惩罚力度较弱等，会抑制控排主体的实需性交易需求。全国和地方碳市场仍处于分割状态，难以发挥规模效应。”金鹏辉说道。

明确碳市场金融属性

今年初，我国全国碳排放权交易市场已启动了第一个履约周期，涉及2225家发电行业的重点排放单位。未来，随着全国性碳交易市场的不断发展，市场参与主体对价格发现、期限转换、风险管理等需求将更加强烈。

那么，未来如何加快发展碳市场？金鹏辉称，首先要完善碳市场法律法规制度，明确包括碳排放权在内的环境权益的法律属性及是否可抵质押，以及金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格等。

另外，要建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制；明确碳减排及碳市场配额总量目标。明确碳减排中长期路径，制定可行的年度减排计划。并在此基础上，明确碳市场对每年减排计划的贡献率及相应配额目标。

与此同时，要建立统一的全国碳市场。全国碳市场建成后，稳妥终止地方试点碳市场交易，适时扩大碳交易覆盖行业范围，整合交易、登记、结算等市场基础设施。

同时，加大碳金融培育力度同样重要，要鼓励金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励配额抵质押融资、碳债券等碳金融创新，引导金融资源助推碳市场发展和有国际影响力的碳定价中心建设。

至于鼓励金融机构参与碳市场交易，金鹏辉对记者称，需要建立健全市场驱动和政府引导的双重激励约束机制，发挥好环保、财税、担保等政策在绿色金融发展中的积极作用，改善绿色项目的收益性和现金流，切实降低绿色项目的融资成本，提高绿色金融项目的商业可持续性。金融管理部门将积极推动建立政策激励约束体系，完善绿色金融产品和市场体系。

值得一提的是，自2013年以来，中国陆续在北京、上海、广州等7个地区开展了碳排放权交易试点。其中，上海碳排放交易市场自2013年启动控排试点以来，市场总体运营平稳且态势良好，在碳金融也开展了很多创新探索。比如，2015年，上海环境能源交易所推出中国国家核证自愿减排量（CCER）的碳信用交易；2017年，与上海清算所共同推出碳配额远期产品等。

2017年12月，国家发改委还与9省市政府签署了全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设和运维工作的合作协议，明确由上海市牵头承担全国碳交易系统建设。据知情人士透露，“目前各项工作正在紧张有序开展过程中，计划于2021年6月底前启动全国碳交易。”

而随着碳市场的发展，金鹏辉提及，还要不断完善金融监管，并提升碳市场抵御重大冲击的能力。“碳市场、碳金融作为人类社会共同应对气候变化的创新政策工具，总体上还属于比较新生的事物。去年底的中央经济工作会议明确要求，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。在碳金融领域的创新，金融监管也必须要跟上。”