全国人大代表郭新明：修订《企业破产法》，完善金融机构破产安排

银行市场化退出关系我国系统性金融风险防控体制机制建设和金融体系的健康发展。今年全国“两会”期间，全国人大代表，人民银行南京分行党委书记、行长郭新明带来关于修订《企业破产法》，增设“金融机构破产”专章，推动破产法律体系现代化的建议。

郭新明认为，这为规范银行市场退出，构建金融风险防控的长效机制提供了法制保障。同时，差别化的市场退出是国际上通行的做法。发达国家的经验表明，存款保险为保障普通储户利益提供了制度依据，中小银行往往通过收购承接、破产清算等方式实现市场退出。中小银行的退出并不会造成系统性金融风险，反而有利于市场出清，保证银行业的健康发展。

金融机构退出是正常现象

经过三年的努力，我国防范化解重大风险攻坚战取得了决定性的成就，但当前银行业风险化解任务仍然较重。

根据《中国金融稳定报告（2020）》，央行评级8至10级的高风险机构仍有545家，占全部银行业参评机构的12.4%。其中，一些中小银行偏离主业，治理机制不健全，风险偏好高，经营不审慎不规范问题突出，个别甚至存在挪用银行资金、利益输送等违法犯罪行为。2020年受疫情影响，经济不确定性增加，部分银行风险不断暴露，今后一段时间风险化解的任务仍然较重。

“市场竞争导致市场主体的退出是正常现象。”郭新明认为，近年来，一些银行机构效率低下，经营不审慎，及时的市场退出能够缓解风险的积聚，有利于资源的优化配置，提高社会资金使用效益，长期来看对全社会是件好事。

今年的政府工作报告多次突出强调金融“服务实体经济”，要求金融机构进一步提升服务效能，继续减费让利，强化对中小微企业的金融支持。

郭新明表示，健康高效的银行体系能更好回归本源支持实体经济。低效率、高风险的银行退出市场，能够带动银行体系竞争力的提高，也有利于系统性金融风险的防范，有利于深化金融供给侧结构性改革。

风险处置与破产程序未能有效衔接

在市场经济条件下，金融机构其实与一般企业并无不同，都要遵循优胜劣汰的竞争法则，破产倒闭不可避免。但与一般企业相比，金融机构性质特殊，具有很强的涉众性和风险外溢性。

以银行为例，其业务范围中的吸收存款几乎会涉及各类社会主体，尤其对个人客户而言存款安全是第一重要的，客户的充分信任对银行正常经营有着举足轻重的影响，实践中每一次“挤兑”都是一次信任危机，且带来的影响都不容小觑。

在郭新明看来，这意味着金融机构的破产条件应充分考虑其涉众性和风险外溢性，纳入监管性指标等有别于普通企业的标准。

值得注意的是，目前，金融机构破产的法律依据主要是《企业破产法》第134条，明确了在金融机构达到破产清算条件时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请，同时授权国务院可以对金融机构的破产制定实施办法。但上述立法依然存在一些不足。

比如，《企业破产法》规定金融机构的破产条件与普通企业相同，并未考虑金融机构特殊的经营性质和对社会的巨大影响力；金融机构的风险处置程序与破产程序未能有效衔接等。

郭新明表示，随着金融机构刚性兑付的打破，市场竞争环境的进一步优化，社会法治水平的逐步提高，金融机构进入破产程序的实践可能会逐渐增多。如果不解决上述问题，就不能很好地将行政性手段与司法程序结合，对特殊的金融机构破产作出有效安排，不利于金融机构破产程序的良性推进。

基于此，郭新明建议，在即将修改的《企业破产法》中增加金融机构破产专章，规定金融机构破产各方面的特殊问题，包括设定特殊的破产条件、明确风险处置程序前置、增加行政退出与司法破产衔接有关规定、对清偿顺序作出特殊安排等。