能退能破 完善金融机构破产立法

2020年11月，包商银行因无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务申请进入破产程序，成为中国金融发展史上一个重大事件，也引发关于完善中国金融机构破产法律制度的关注和探讨。

早在2019年两会期间，银保监会主席郭树清就曾表示，金融企业不能只生不死，要有正常的淘汰。在近三年的防范化解重大风险攻坚战中，高风险金融机构处置的实践个案也为完善我国金融机构破产法律制度提供丰富经验。随着防范化解重大风险攻坚战取得决定性成就，今后未来一段时间的主要目标将转为不断健全长效机制。“十四五”规划将防范化解重大风险体制机制不断健全纳入主要目标，并提出健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。

在今年两会期间，多位来自人民银行系统的代表委员建言健全我国金融机构破产制度，并建议修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，进一步明确专业部门和司法部门的职责分工，实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。

金融机构能退能破

是市场经济的必然要求

从国内外经济社会的发展看，金融业有着举足轻重的地位和作用，同时也是容易发生危机、对经济社会可能造成重大冲击的行业。全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥就表示，国际经验表明，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求，缺乏处置金融机构破产的有效机制往往是加剧金融危机的重要因素之一。

白鹤祥认为，我国经济体量巨大，金融服务需求也是多层次、多样化的。培育与之相适应的多元化金融体系，需要促进市场充分竞争，通过在充分竞争环境下让市场主体相互竞争、优胜劣汰，允许经营出现风险或经营失败的金融机构有序破产，倒逼金融机构提高竞争力，改善服务质效，增加金融市场有效供给。

尽管允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求，但我国目前在推动金融机构有效优胜劣汰方面还有很多不足。全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明表示，国内一些地区和行业存在一定比例和数量的高风险金融机构，涉及金融机构债权的各类市场风险事件有所增长的苗头较为明显。2016年以来，国内仅P2P网贷累计停业及发生问题机构就超6000家、小贷公司数量减少近1600家，但社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设，让一定数量的出现破产原因的机构虽然形式上退出市场，但实际上债权债务未得到公平有效清理，退而不清、退而难清，遗留众多可能发酵成风险事件的隐患。

“一个缺少适度破产风险意识和压力的金融市场，至少是活力不足、不够健康的，既容易累积深层风险酿成事件甚至危机，又难以造就培养有竞争力、高质量的市场主体，影响金融资源配置效率。”郭新明称，这就需要进一步解放思想，遵循金融发展规律，加快构建金融发展新格局，建立健全能入能进、能退能破、有序竞争、生机勃勃的金融机构体系。健全的金融机构破产制度，就是其中的关键一环。

现有金融机构破产处置

法律法规过时了

为推动问题金融机构有序退出，近年来，我国金融监管部门除了按照“一企一策”的思路化解数个高风险金融机构的风险外，在补齐监管法规制度短板方面亦作出不少有益尝试。

例如，成立存款保险基金管理公司，以单独的基金管理团队实现存款保险机构的实体化，并在《人民银行法（修订草案征求意见稿）》中赋予存款保险基金早期纠正和风险处置的权力。在《商业银行法（修改建议稿）》中对所规定的风险处置要求进一步细化，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件。发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法（征求意见稿）》，借鉴国际经验，要求银行保险机构制定“生前遗嘱”，提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍。

尽管近年来我国在金融监管制度层面探索推动问题金融机构有序处置和退出的机制，但从法律层面看，不少来自人民银行系统的代表委员指出，现有涉及金融机构破产处置的其他法律法规缺乏系统性和可操作性。

“目前，我国涉及金融机构破产的法律法规还散见于《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律法规以及司法解释中，关于金融机构破产只有简单的原则性规定，缺乏完整性、系统性和可操作性，不能满足新形势下金融机构破产处置的法律需要。”白鹤祥称。

因此，多位人民银行的代表委员呼吁，要在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点作出特别的程序规定，并研究制定《金融机构破产法》。

郭新明就认为，全国人大早在2018年就把修订《企业破产法》作为五年立法规划的重点立法项目，金融机构业务和风险的特殊性，决定金融机构破产不能完全适用《企业破产法》的一般规则，但金融机构又属于企业，应当适用《企业破产法》的原则性规定。

“在《企业破产法》中增设金融机构破产专章，是较为合理可行的立法路径。”郭新明称，这既有利于构建较为系统完整、统一和谐的现代破产法律体系，又有利于满足金融机构对破产规则的特别需求，更为分业梳理完善金融单行法律法规有关破产规定预留了立法空间，这也是国际上被广泛采用的立法路径。

白鹤祥则认为，我国制定《金融机构破产法》的条件已经成熟。不过，从先解燃眉之急，再谋长远规范的角度出发，可考虑在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，在此基础上，进一步加速推动全国人大制定规范、系统的《金融机构破产法》，这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。

代表委员建言如何完善

金融机构破产立法

从立法内容看，多位人民银行系统的代表委员均重点提及应明确界定金融机构概念范畴、实现风险处置程序与破产程序的有序衔接和建立金融机构破产制度配套机制等。

具体来说，在界定金融机构范畴方面，全国人大代表、人民银行郑州中心支行行长徐诺金建议，除了由央行及银保监会、证监会监管的机构外，还应涵盖货币市场、外汇市场、证券市场、债券市场、期货市场、保险市场、信托市场等市场中的金融机构及新兴的、综合性的金融控股公司等金融机构，以及境外金融机构在我国设立的金融主体。

同时，与国际通行做法类似，我国金融机构破产前也需要先经过风险处置程序。为实现风险处置程序与破产程序的有序衔接，全国人大代表、人民银行沈阳分行行长朱苏荣建议，应在金融机构破产法中明确风险处置程序是金融机构破产申请的前置程序，只有经过风险处置的金融机构才可以进入破产程序。明确金融机构进入破产程序后，风险处置程序中的接管人（或行政清理组）继续担任其破产管理人。接管人（或行政清理组）已开展的资产清查、债务清理登记等工作，人民法院应当直接认可其效力等。

金融机构破产是一项涉众面广、极其复杂的系统性工程，离不开配套机制的支持，其中，金融投资者的保护，尤其是对涉众型个人债权的保护是重中之重。

郭新明强调，立法对金融机构破产的清偿顺序要体现公众性。对金融机构设定不同于其他企业的统一的及分业的分配规则。主要包括对涉众型个人债权的特别保护、破产前金融风险处置费用的承担、对破产负有个人责任高管的劳动债权分配、有关金融消费投资权益保护基金收购或者偿付受保护债权后的清偿顺序等内容。

朱苏荣则建议，在建立金融投资者保护基金方面，按照现有的监管框架，金融机构破产一般应该准备建立三大保护基金，即存款保险基金、证券投资者保护基金与投保者保护基金。在今后条件成熟时，可将三大保护基金予以合并，形成统一的金融投资者保护基金。

此外，全国政协委员、人民银行杭州中心支行行长殷兴山还建议，对金融基础性制度做出特殊安排，引入金融交易结算最终性和终止净额结算制度。