孙守亮：将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器

孙守亮（生态环境部政策研究中心主任）

排污许可制是固定污染源管理的核心制度，关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系。《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径，为固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法规基础，为改善生态环境质量提供了长牙齿的制度利器。

排污许可制试点以来，虽然大部分省（自治区、直辖市）已经开始颁发排污许可证，为加强固定污染源管理发挥了重要作用，但有些地区也一定程度上存在重发证轻证后监管，持证排污单位不按证排污、不达标排放的问题，排污许可权威性需要强化。可以说，核发排污许可证仅仅是管理的开端而不是结束，许可证的权威不是发出来的，而是证后监管管出来的。

《条例》以排污单位自行监测、台账记录、执行报告为手段，压实排污单位主体责任，推动主动守法，同时推动生态环境主管部门转变角色、找准自身定位、履行好监管职责。严格落实企业主体责任和政府监管责任，必将有力推动将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器。

一是《条例》明确了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”，而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，排污许可证是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，将污染物排放治理的责任回归企业，改变以往政府包办式、保姆式管理的做法。《条例》明确了排污单位污染排放控制的责任范围，规定了排污许可证记载的信息内容，包含了污染物排放口位置和数量，污染物排放方式和排放去向，排放口设置及规范化管理要求，以及自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等具体要求，明确了排污单位按证排污的法律责任义务。载入排污许可证的内容既是排污单位满足排污许可要求所需要实现的环保义务，也是排污许可证的一个守法公开承诺，排污单位要通过自行监测、提交执行报告等各种手段记录污染排放情况，并按照规定将有关信息公开，实现按证排污。《条例》规定的上述要求，使得排污单位履行污染物排放控制义务有法可依，也给排污单位强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。

二是《条例》强化了生态环境主管部门事中事后监管职责。排污许可制度的改革完善，是在审批制度改革、转变政府职能的大背景下进行的。《条例》规定生态环境主管部门建立全国统一的排污许可证管理信息平台，明确了排污许可管理部门审批的权限、处理流程和处理结果类型。生态环境主管部门要将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，通过执法监测、随机抽查等方式监督监管排污单位的污染排放行为，对持证排污的相关违法行为进行界定、清理、处罚。《条例》也为对排污单位按照环境保护绩效水平优化日常执法监管创造了条件，生态环境主管部门可以根据排污许可管理类别、排污单位社会诚信档案，以及排污单位自行监测、管理台账和执行报告的核查情况，确定检查频次和检查方式。这必将进一步强化、优化生态环境主管部门对持证排污行为的监管。

三是引入社会监督，构建新型环境治理体系。排污许可证是排污单位环境行为的承诺书，是生态环境主管部门对污染源要求的综合集成、开展环境监管的执法依据，也是公众监督和信息公开的切入点。生态环境主管部门要从准确界定政府、排污单位、社会公众三者职责及相互关系角度出发，系统推进行政审批、许可事项的整合与精简优化，加强证后监管，用好、用活许可证，使之与现有环境管理整合联动，引入社会监督，依法重罚不兑现承诺、不按证排污的排污单位。《条例》为排污单位排放信息披露、监管信息公开等提供了全国统一信息平台，要推动排污单位定期上报执行报告，定期开展信息公开，自觉接受监督检查，建立企业环境守法和诚信信息共享机制，强化排污许可证的信用约束。这也为社会监督与监管执法过程整合、形成监管合力创造了条件。