央行发文细化支付领域反垄断监管 尚无非银行支付机构符合市场支配地位情形认定

本报记者 刘琪

党的十九大要求“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。近日，为加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，央行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公开征求意见。

早在2010年6月份，为促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益，央行制定了《非金融机构支付服务管理办法》，奠定了非银行支付机构监管基础。

央行指出，近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

“与2010年版的《非金融机构支付服务管理办法》相比，此次《条例》在多个方面进行了更新和补充。如针对非银行支付机构之前存在的自行办理跨行清算的风险，《条例》进一步明确了清算规定，即非银行支付机构发起的非银行支付机构之间、商业银行之间或者非银行支付机构与商业银行之间的支付业务，应当通过具有相应合法资质的清算机构进行处理。非银行支付机构不得直接或者变相开展清算业务。”中国银行业协会研究部副主任王丽娟在接受《证券日报》记者采访时认为。

从《条例》的具体内容来看，有多条值得重点关注。比如第十一条（主要股东、控股股东和实际控制人条件），非银行支付机构的主要股东、控股股东和实际控制人应当符合的条件中显示，同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权。同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。

小花科技研究院高级研究员苏筱芮对《证券日报》记者表示，这对巨头收购第三方支付牌照提出了更高的要求，因为“同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构”，没有办法再通过收购更多数量的支付牌照来补齐短板，预计未来巨头在选择收购时将高度关注牌照展业范围、展业地域等核心因素。

而在《条例》中最被市场热议的莫过于强化反垄断监管的相关内容。《条例》第五十四条（公平竞争要求）提出，非银行支付机构不得开展不正当竞争，妨害市场公平竞争秩序。第五十五条（市场支配地位预警措施），非银行支付机构有“一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一”等情形之一的，中国人民银行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。第五十六条（市场支配地位情形认定）提出，有“一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一”等情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

根据支付清算协会报告显示，2020年用户最常使用的移动支付产品是微信支付、支付宝和银联云闪付（不含刷卡或挥卡支付），占比分别为92.7%、91.0%和74.9%。另据艾瑞咨询的报告显示，2020年二季度中国第三方移动支付交易规模市场份额，支付宝达55.6%，高居第一，财付通占38.8%，位居第二，两者合计占据90%以上的市场份额。

不过，据央行发布的2020年第三季度支付体系运行总体情况显示，2020年三季度，银行共处理电子支付业务649.77亿笔，金额696.44万亿元；非银行支付机构处理网络支付业务2345.00亿笔，金额78.96万亿元。虽然交易笔数领先，但按交易规模来看，非银支付机构市场份额占比约10%。

中信证券研究报告认为，目前尚无一家非银行支付机构符合商请审查是否具有市场支配地位的认定标准。因此，《条例》的出台更多着眼于长远，短期内尚无平台会实质性触发支配地位认定并实施监管措施。但措施出台的本身赋予了央行前所未有的监管权力，含有明确的政策风向和威慑效力。