国合会专家：全国碳排放权交易体系最终覆盖八个行业

由生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法（试行）》将于2021年2月1日起施行。这标志着中国全国碳排放权交易体系（全国碳市场）正式投入运行。

据生态环境部介绍，从1月1日起，全国碳市场首个履约周期（截止到今年12月31日）正式启动，涉及2225家发电行业的重点排放单位。这是我国第一次从国家层面将温室气体控排责任压实到企业，通过市场倒逼机制，促进产业技术升级。

“碳排放权交易体系是实现低成本碳减排的关键。”6日，中国国际环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）核心专家组成员张建宇在接受第一财经记者采访时表示，全国碳市场在进一步促进减排和降低相关成本的同时，也将在全社会范围内形成碳价信号，为整个社会的低碳转型奠定坚实基础。

“欧盟和美国碳市场的实践已经表明，碳排放交易体系是低成本减少碳排放的最有效工具之一。”张建宇表示，短期来看，碳排放权交易体系通过为碳排放设定价格，增加了低效率企业的成本，为高效清洁企业提供了激励机制。长期来看，碳排放权交易体系会影响未来的投资方向，让长期的投资更倾向于清洁低碳，最终助力实现碳中和目标。

中国全国碳排放权交易体系为全球最大，最初仅覆盖发电行业，纳入门槛为2013年~2018年期间任何一年二氧化碳年排放量超过26000吨当量。目前，共有2225家发电企业为重点排放单位，其碳排放从2019年1月1日起直接纳入全国碳市场管控。

张建宇介绍，目前，中国全国碳排放权交易体系采用基准线法进行配额分配，即对单位产品的二氧化碳排放量进行限制。碳市场主管部门根据电厂的发电量及其对应的基准线为企业分配配额。机组燃料类型及发电技术不同，其对应的基准线也有差异。若企业获得配额高于其实际排放量，上述盈余的部分可以在碳市场中出售。因此，运用基准线进行配额分配的方法也可以推动现有火电企业提升生产效率。

“该范围将逐步扩大，最终覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个行业。”张建宇说。

从20世纪90年代开始，张建宇所带领的研究团队就将利用市场机制解决环境问题的理念引入中国，并同原国家环保总局一起开展了中国首个二氧化硫排污权交易试点项目。自2011年开始，该团队还协助相关部门开展了试点碳市场与全国碳市场的设计、培训、测试，为全国碳市场的启动和投入运行提供了支持。

目前，全国碳排放交易系统在法律基础、交易制度设计、碳市场注册登记与交易系统设施建设和碳排放数据质量管理等方面都取得了重大进展。而这在张建宇看来，标志着中国碳市场的正式启动。

他说，根据国际经验，碳市场投入运行的标志是碳市场相关的法律法规、标准的发布，以及碳市场首个履约期的确定。首个履约期的开始日期被公认为碳市场投入运行的时间。

对于为什么将发电行业率先纳入中国全国碳排放权交易体系的问题，张建宇解释说，作为温室气体排放量最高的行业，发电行业无疑是第一个纳入中国全国碳排放权交易体系的最佳选择。碳市场是实现低成本碳减排的重要途径，同时也能推动发电行业淘汰低效的燃煤电厂，促进发电行业的低碳转型。另外，发电行业具有便于碳市场主管部门管理的优势。相较于其他行业，发电行业工艺流程简单、产品单一，而且，发电企业主要是大型国有企业，其排放数据管理更规范、更完善。

张建宇介绍，在全国碳排放权交易体系正式投入运行后，试点地区现有发电企业将直接划入全国碳排放权交易体系进行统一管理。然而，不同试点地区碳市场情况各异。

从覆盖范围来看，部分试点地区包含了除全国碳排放权交易体系规定的八大行之外的行业，如公共建筑和服务业。另外，从企业纳入门槛来看，部分试点地区对于纳入企业排放量标准的规定低于全国碳排放权交易体系，且上述企业在短时间内并不会被纳入全国碳排放权交易体系的管控范畴。

“所以，继续推进和维持试点的正常运行对于全国碳排放权交易体系的发展有重要意义。试点可以成为全国碳排放权交易体系政策及机制创新的试验区，并且继续发挥其推动地区实现低碳发展转型的作用。”张建宇说。

对于全国碳排放权交易体系为什么要分配2019年、2020年两年配额的问题，张建宇解释说，根据《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）编制说明，2019年和2020年两年配额一起分配的主要原因有两点：

一个原因是碳排放数据报送层面，受到地方工作经费以及疫情等多因素叠加的影响，2019年数据报送面临较大的困难且无法在短时间内全部收齐。如果2020年仅分配2019年度配额并要求企业履约，则这一工作必将推迟至2021年，这就会造成设定的履约时间与配额分配年份跨度过大。

另一个原因是由于疫情对重点排放单位的生产经营带来了很大的不确定性，且由于2019年度数据无法按时收齐，也就意味着无法形成2020年重点排放单位名单。因此若在2020年仅分配当年的配额也不具备可行性。