增值税“十四五”改革划重点：完成立法、税率三档并两档

作为中国第一大税种，增值税的改革力度之大前所未有，近些年减税超3万亿元不仅减轻了企业负担，税制也得到进一步健全。当前，中央正在研究制定国民经济和社会发展第十四个五年规划（下称“十四五规划”）。“十四五”时期的增值税改革不仅关系着千万家企业税负，也影响着中国税制现代化进程，乃至国家治理能力，因此备受关注。

多位财税专家告诉第一财经记者，已经启动立法进程的增值税，“十四五”时期肯定能完成立法，同时改革也将同步推进。其中，增值税6%、9%、13%三档税率将朝着两档方向简并，减负依然是大势所趋，但难度较大；增值税留抵退税力度将进一步扩大，并逐步涉及存量巨额税款；增值税进项抵扣也有望增加，银行贷款利息能否允许抵扣是一大看点；繁多的税收优惠政策应进一步清理，发挥增值税“中性”优势，减少对经济的扭曲。

超3万亿元减负效果明显

自从2012年营业税改增值税以来，增值税是税制改革中动作最为频繁的税种。

2016年营业税改增值税全面推开，营业税告别历史舞台，消除了重复征税，实现了增值税对货物和服务全覆盖。紧接着，增值税深化改革启动，四档税率最终简并且大幅下调至6%、9%、13%三档；增值税进项抵扣增加，不动产、旅客运输等纳入；企业增值税留抵税额的增量部分，允许部分退税。

另外，营改增之后，增值税收入中央与地方分成比例，从此前的75:25改为50:50，也有利于地方财政平稳运行。

“增值税改革是近些年来中国税制改革中最大的一个动作。2012年营改增以来（至2019年），增值税减税累计达到3.2万亿元。增值税改革扭转了我国宏观税负上升势头，让企业负担减轻、利润增加，促进了产业结构升级。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经记者。

山东联泓新材料科技股份有限公司是一家专注于先进高分子材料和特种化学品的生产、研发和销售企业。公司财务人员彭杰介绍，受益于近些年增值税改革， 2018年公司少缴纳增值税约346万元，2019年减税3369万元，2020年1至8月减税约3048万元。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红告诉第一财经记者，“十三五”时期的增值税改革无论是在优化我国的税制结构、夯实现代税制的体系，还是在降低企业税收负担、激发市场主体的活力、优化营商环境上都做出了重要的贡献。

“十四五”时期的增值税改革新举措虽未确定，但专家普遍认为增值税立法能完成。现行增值税仍以国务院暂行条例形式存在，为落实税收法定原则，增值税已经启动立法程序，2019年底增值税法征求意见稿对外公开。

中国政法大学教授施正文对第一财经记者分析，为落实税收法定原则，本届全国人大有望在2023年换届前完成增值税立法，最晚“十四五”末期会完成。但增值税立法并不意味着改革的“冻结”，两者需要协同推进。无论是立法还是改革，两者推进的目的是构建一个公平、规范的现代增值税制度，即简并税率、抵扣顺畅、充分发挥增值税“中性”优势，减少对经济干预。

李旭红认为，增值税立法应该在“十四五”时期能够完成。同时，在经济数字化的背景下，将有更多新形式、新业态出现，因此增值税在征税对象及避免重复征税的规则上需要调整以适应环境的变化；同时，还需要考虑到，随着国家治理水平的提高及征管现代化技术的推进，如何降低增值税的管理成本以促进交易成本的降低。

减负方向下税率简并难

国务院明确增值税税率简并方向是三档并为两档，不过去年底发布的增值税法征求意见稿中，依然维持了现行6%、9%、13%三档税率。下一个五年增值税税率是否会继续下调，以及三档税率是否会并两档，备受市场关注，也是下一步立法中的核心问题。

在近些年的增值税减税举措中，一大重点就是税率简并和降低。2017年增值税税率由四档（6%、11%、13%、17%）简并为三档（6%、11%、17%），2018年17%税率降至16%、11%税率降至10%，2019年进一步降至13%和9%，现行增值税税率维持三档（6%、9%、13%）。

在税率简并和降低中，为了坚持行业税负只减不增，国家出台了一些临时性优惠政策。比如，允许生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计15%，抵减应纳税额。此举目的在于增加进项抵扣额以确保税负不增。

李旭红认为，按照增值税的国际发展趋势，需要发挥其中性的功能就需要减少税率的差异，目前保留两档税率的国家仍占多数；同时，越来越多采用现代增值税制度的国家已不偏好提高标准税率，以便避免对经济行为产生抑制效应。

施正文表示，我国税制结构优化一大目标是减轻间接税比重，而增值税作为间接税最大税种，税收占比应适度降低，减税依然是未来增值税改革一大方向。增值税减税途径无非是降低税率或增加抵扣以减少税基。目前来看，13%的增值税基本税率未来仍有一两个百分点的降幅空间。但目前三档税率简并成两档十分复杂，条件不具备的话，不一定会在“十四五”推出。

田志伟认为，目前财政收入压力较大，增值税减负空间有限，“十四五”时期如果经济向好，财政收入增加，有可能继续通过下降税率来实现简并。当然如果经济过热，也不排除通过结构性增税来实现税率简并。

抵扣、留抵退税引关注

增值税减税政策中，通过增加进项抵扣来减少税基以实现减税同样重要。

比如，营改增全面推开后，我国首次允许不动产纳入进项抵扣范围，去年更是允许不动产支付的进项税由分两年抵扣改为一次性全额抵扣，这使得纳税人当期可抵扣进项税增加，降低税负。去年国内旅客运输服务也被允许抵税。

施正文认为，一些企业增值税税负较重的原因就是抵扣不充分，下一步增值税改革需要完善增值税抵扣制度，这一影响不亚于税率降低。比如“十四五”时期有可能推出银行贷款利息纳入进项税，允许抵扣。目前实体经济融资成本较高，一大原因就是贷款利息不允许抵税，这不符合增值税基本原理，如果不考虑对财政收入的影响，这项改革有望推出。

田志伟也认为，未来有可能允许贷款利息抵税。另外，为了打造国际金融中心，可以考虑对金融服务出口增值税给予零税率或免税。

李旭红表示，从增值税链条完整性的角度去看，原则上应该上下游之间实现完全的抵扣，但是基于政策调整等因素可能会有部分的限制，但从大方向来看，主要应该采用负面清单的方式，排除部分无法抵扣的，其余的项目均可以抵扣。但据调查，市场主体间无法实现完全的抵扣也不全在于税收制度层面的影响，有相当部分来源于市场环境的待完善。

增值税纳税人当期销项税款不足以弥补其进项税款时，其差额称为留抵税款。2018年以前，我国对增值税留抵税款当期不退，结转下期抵扣，这样做相当于企业预缴税款占用了企业现金流，增加企业负担。

为了减轻企业负担，2018年，我国开始对部分先进制造业等行业试点退还部分增值税留抵退税；2019年又试行增值税期末留抵税额退税制度，符合条件的企业可以向主管税务机关申请退还增量留抵税额。

李旭红表示，增值税的留抵退税制度对于我国增强增值税的中性，降低纳税人的负担，优化营商环境以及健全税制均发挥了积极作用，同时，也是我国减税降费各项政策中企业普遍获得感较强的一项税收政策。也需要看到，我国的增值税留抵退税制度并非完全实现了退税，依然有一部分资金沉淀，有些可能是基于历史的原因，存量的留抵退税额仍未能够完全退税，而有些可能是基于地方财力的原因，无法实现全额退税，因此仍有必要进行进一步的优化。

中国财政科学研究院研究员梁季认为，下一步增值税留抵退税应继续扩大试点，逐步分批退还纳税人存量留抵税款，同时要深化增值税收入划分改革等。

“留抵退税需要重点突破的是财政收入的分配问题，跨地区发生的业务行为具体应该由哪里来负担退税、各地区承担的退税比例应该是多少，均为收入分配的协调问题。”李旭红说。

田志伟认为，未来改革大趋势是增值税留抵退税全退，这包括存量税额，但由于这部分税额规模大，一旦允许退税，对当期财政收入冲击过大，因此未来还是先允许增量税额退税，然后逐步扩大至存量税额退税。