中国人民银行法终于大修：违法处罚力度加大，罚款上限提至2000万

明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币，不涉财政赤字货币化，罚款上限提高至二千万元——中国人民银行法将迎大修。

随着经济金融发展和改革的进一步深入，人民银行职能定位不断调整完善，履职形式和主要内容与现行法律实施和修订之初相比，发生了深刻变化。10月23日，中国人民银行起草发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）。

此次修订强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控，修改完善了央行职责；建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度，加大对金融违法行为的处罚力度等多项重要内容均在修订中被予以充分体现。

修订内容涉及多个重要领域

《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。

据悉，央行组织专门人员对修法相关问题进行深入研究，多次开展实地调研，长期跟踪研究相关国际经验，起草了修订草案。2019年10月至2020年7月，在先后征求了中央和国家机关有关部门、业内专家学者的意见后，修改形成《征求意见稿》。

从内容来看，主要涉及八大方面：

一、强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控。将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的，同时明确人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位。

二、修改完善了人民银行的职责。明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责。

三、建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。完善了货币政策工具箱，适度增加货币政策工具的灵活性；建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。

四、健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。

五、进一步发挥人民银行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用。规定了人民银行对金融体系整体的稳健性状况进行监测评估，牵头防范和化解系统性金融风险等。

六、完善人民币管理规定。

七、完善人民银行的治理制度。

八、健全人民银行的履职手段，加大对金融违法行为的处罚力度。

修订未涉财政赤字货币化

两会期间，“财政赤字货币化”成为争论焦点。

根据现行法律规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

从《征求意见稿》来看，此次修订并未涉及财政赤字货币化的内容，继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则。

中国人民银行武汉分行行长王玉玲此前曾表示，目前，货币政策直达实体经济的效果正在显现，随着供给侧结构性改革的深入推进，货币政策与财政政策的协调配合不断加强，金融支持实体经济的堵点会进一步打通，没有必要采取财政赤字货币化这种极端的政策手段。法律的修改，既要适应经济发展的需要，也要保持一定的稳定性，为市场营造稳定的预期。央行与财政各司其职、边界明确的体制是适应当前需要的。

任何单位、个人严禁制作发售数字代币

有关央行发行数字人民币的内容一直是市场关注焦点，此次修订则为发行数字货币提供了法律依据。

《征求意见稿》完善人民币管理规定。第十九条内容中就有明确表述，“人民币包括实物形式和数字形式”。

第二十二条规定，任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。

此外，第六十五条对于制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通等行为也做了处罚规定：中国人民银行应当责令停止违法行为，销毁非法制作、发售的代币票券和数字代币，没收违法所得，并处违法金额五倍以下的罚款；不能确定违法金额的，处十万元以上五十万元以下罚款。

罚款上限提高至2000万元

现行《中国人民银行法》、《商业银行法》对违法违规行为的单位最高处罚金额为200万元；《反洗钱法》对合规性违规问题的单位最高处罚金额50万元，对致使洗钱后果发生的违规行为的单位最高处罚金额500万元。事实上，这些规定都存在存在过与罚严重不匹配的问题。

在此前证监会公布对康得新的行政处罚结果中，对康得新责令改正，给予警告，并处以60万元罚款；并对其他相关当事人分别处以行政处罚及市场禁入措施，处以30万元到90万元不等的罚款。

市场观点认为，60万元的罚款明显过罚严重不匹配，惩戒力度相对偏轻，难以形成震慑。

针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至2000万元；对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。

中国人民银行杭州中心支行行长殷兴山认为，完善与违法行为性质相匹配的监管措施，根据违法行为的社会影响、对公共利益以及特定利益的损害程度等，确定适当的处罚种类、幅度，确保处罚的实施效果。对于违法性质严重的违法行为，加大行政处罚力度，必要时追究刑事责任。

建设现代中央银行制度

央行表示，《中国人民银行法》的修订是建设现代中央银行制度、防范化解系统性金融风险的需要，同时也符合国际金融监管改革的趋势。

2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用。

许多国家的央行在处理金融危机过程中实行了变革，增加新的职责，创新监管手段。例如，美国《多德-弗兰克法案》将美联储的监管职责范围扩展至系统重要性银行和非银行金融机构。英国《2012年金融服务法》在英格兰银行内部建立金融政策委员会和审慎监管局，前者负责宏观审慎政策制定、识别并防范化解系统性金融风险，后者负责对金融机构进行审慎监管。

央行表示，将认真跟踪研究国际金融监管改革动态，并结合我国国情总结其中的有益经验，在《中国人民银行法》修改中予以体现。

近年来，经济金融形势出现重大变化，金融市场规模迅速扩张，金融创新层出不穷，金融业务交叉融合，同时金融风险交叉传染、金融服务实体经济能力不足等现象不同程度存在，货币政策传导机制仍需进一步疏通。

央行强调，为更好落实改革要求，需要完善金融宏观调控体系，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架和逆周期调节机制，建立系统性风险处置机制，维护金融稳定。有必要通过修法，落实人民银行新职责要求，完善履职措施，在法律框架下推动金融业高质量发展，为社会经济发展营造良好金融环境。