专项债作资本金比重远低于红线，地方政府为何“有钱不用”？

一般来说债务资金不能用作项目资本金，但为了充分发挥地方政府债券资金效益，国务院允许地方政府专项债券（下称专项债）可以用作重大项目资本金。为了防控风险，财政部同时设了一条“红线”，即各省专项债用于项目资本金规模占该省专项债总规模比重为25%左右。

不过实际操作中地方政府并未用足专项债资本金政策。据中信证券研究部数据，2020年1-8月专项债用作项目资本金项目共631个，涉及项目资本金共1974亿元，占同期专项债总规模约8.58%，远低于25%的比例。

为何如此？多位专家对第一财经分析，一方面专项债作资本金限定于十大领域项目，且要求相对较高，地方相关项目储备不足是导致资本金政策未被充分利用的重要原因；另一方面，专项债作资本金后配套融资难，手续相对繁琐，且政策不明，存在职务风险，也使得一些地方不愿使用这项政策。

项目限定条件多

经济下行压力下，为了稳经济急需稳投资，对政府来说则主要是加大基础设施建设投资。而在财政收入增长乏力大背景下，地方政府越来越依赖发行政府债券筹资，尤其是专项债。

为稳投资补短板，专项债规模大幅攀升。2019年专项债扩大至2.15万亿元，今年应对疫情冲击进一步扩大至3.75万亿元。

去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次允许将部分地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构提供配套融资支持。

为了防控风险，我国投资项目启动必须要有一定的资本金，即由投资者认缴非债务性资金，作为生意的本钱。国家针对不同领域有不同资本金比例要求，一般在20%~30%之间。为了充分发挥专项债资金撬动社会投资效应，国家首次允许专项债作资本金，这是一项制度创新。

此后地方开始探索发行专项债用作重大项目资本金。今年前8个月，地方政府新增专项债发行接近尾声。

中信证券研究部数据显示，按照专项债用作项目资本金占新增专项债比例来看，2020年1-8月，甘肃、广东、云南占比最高，分别达到16.79%、16.66%和15.26%。安徽、西藏和内蒙古等地占比不足1%。

按照专项债用作项目资本金的项目类别来看，资金用途主要为农林水利、铁路建设以及其他交通基础设施建设，占比分别达到31.85%、20.28%和18.45。

财达证券总经理助理胡恒松对第一财经分析，根据目前的政策，专项债作为项目资本金的项目仅为国务院及财政部规定的十大领域内的项目，其他领域不能用。而目前十大领域项目占总债券项目的比例有限。

财政部要求，专项债可用作项目资本金范围为铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等十大领域。

“地方缺乏这些领域的重大项目，也就用不上资本金政策。”对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经。

上海财经大学郑春荣教授也认为，相关领域项目储备不足，导致专项债难以作项目资本金。另外一些地方考虑资金偿还压力与地方财政状况，觉得没必要放大杠杆。

明树数据高级研究员杨晓怿对第一财经分析，由于专项债作资本金对项目要求更高，因此长期以重大项目为主，符合要求的项目并不多。另外今年的专项债券额度较多，准备申报的时间较短，导致地方在申报项目时，更倾向于申报更多项目、获得更多发行额度，尚未进入追求质量、追求单一项目融资效率的阶段。

实践操作难题待解

专项债作资本金比例并不高，除了项目申报有较多限制条件外，实践操作中一些难题也是原因之一。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经，专项债用作资本金的项目审批，需要财政、发改等多个部门协调，手续比较繁杂，因此影响专项债作项目资本金。

胡恒松表示，专项债作项目资本金目的是撬动市场化融资，但由于符合上述十大领域的专项债项目立项主体为政府职能部门，政府部门融资只能发行政府债券筹资，不能向银行等市场主体借钱。因此这种情况下政府部门无法使用专项债券资金去撬动市场化融资。只有一些立项主体在地方城投公司等符合条件的项目，才可以用专项债作项目资本金。

“专项债作资本金与专项债券配套融资存在一定冲突。与作资本金相比，地方政府更倾向于通过配套融资扩大融资规模，而非采用专项债券作资本金。”杨晓怿说。

胡恒松认为，即便是企业作为主体，且在上述十大领域内，其申请专项债资金作为项目资本金撬动市场化融资的方式仍不畅通。因为目前专项债监管比较严格，在政策不明朗的情况下，多数地方宁愿选择不动，也不愿意去尝试。另外市场化机构对于相关专项债作资本金项目收益性等也有诸多要求，这使得目前专项债作项目资本金还不够成熟。