首部卫健“母法”正式施行，保基本、强基础成最大亮点

作为我国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律，《基本医疗卫生与健康促进法》（下称《卫健法》）于6月1日起正式施行，既为疫情后完善公共卫生法律体系建设等提供了依据，也将进一步推动医疗卫生体制改革。

该法条款覆盖全健康领域相关规定，从基本医疗卫生服务的公益性体现，到应对突发公共卫生事件，再到医患纠纷处置等热点问题，均有涉及。

“从疫情角度看，《卫健法》是运用法治思维、法治方式处置突发公共卫生事件的基础保障。”华东政法大学教授、博士生导师练育强对第一财经表示，“尤其是《传染病防治法》《突发事件应对法》等现已提上今年的修法计划，其中的修改方向和内容应当参考《卫健法》第19条、20条的内容。”

《卫健法》第19条规定，国家建立健全突发事件卫生应急体系，制定和完善应急预案，组织开展突发事件的医疗救治、卫生学调查处置和心理援助等卫生应急工作，有效控制和消除危害。此外，该法还规定“国家建立传染病防控制度”、“国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作”、“职业健康保护”等制度。

“这部法律的实施是落实宪法关于国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的需要，也是引领医疗卫生事业改革发展大局，推动和保障健康中国建设的需要。”华东政法大学党委书记郭为禄日前表示。

医疗机构需体现公益性原则

耗时两年、历经四次审议，这部涉十章共110条内容的卫健“母法”对医疗机构、医务人员、公民等各主体都将产生深远影响。

学界多方人士对记者表示，该法的立足点是要提供“基本”医疗服务。而作为提供医疗服务的主体，医疗机构在适用《卫健法》时，则要着重体现公益性原则、强基层原则。

“这部法律的基本亮点就是保基本、强基层、促改革、促健康，通过一系列制度设计，保证医疗卫生的公益性，也就是国家在医疗卫生设置中，要以公益性医疗机构为主。”中国医师协会法律事务部主任邓利强表示。

“公益性原则贯穿了整部法律的始终。”在公益诉讼领域工作多年的上海市人民检察院检察官林仪明告诉记者，“一些体现公益性原则的关键词如公益、免费、非营利保障等出现几十次之多，也从一个方面反映出公益性原则的重要程度。”

记者注意到，《卫健法》中所涉及的由国家财政出资举办各类基本的医疗卫生和健康事业等内容，都体现了一定的公益性原则。

“国家有责任为全体公民提供公平、平等的医疗卫生服务，并以此作为政府职责和任务。”林仪明表示，“公益性原则，也是对公民宪法权利的重申、具体化。尤其是此次疫情中，如果不是公益性原则的体现，由政府主导进行举国抗疫动员，很难在如此短时间内就取得阶段性胜利。”

面对目前我国医疗资源不平衡的情况，《卫健法》通过鼓励推进分级诊疗制度、扩容公共卫生服务等一套组合拳，力求推动解决这一问题。

该法规定，“推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制，并与基本医疗保险制度相衔接”。这些措施有助于建立分级诊疗，以及建立科学的诊疗体系，能够让老百姓对于医疗资源更加可及，并且常见病、多发病在基层医疗层面就可以得到治疗。练育强表示，“这无疑将对基层医务人员的首诊工作提出更大的挑战”。

同时，该法提出“国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系”，旨在推动医疗卫生服务的下沉，使分级诊疗和强基层联动发挥作用。并明确规定，国家合理规划和配置医疗卫生资源，以基层为重点，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展，提高其医疗卫生服务能力，体现了重基层、强基础的鲜明导向。

这种基层服务体系的加强，将更有利于公民健康的实现，包括与之不可分割的公卫预防体系。

“预防是最经济有效的健康策略，这需要立足更精准、更有效的防，优化完善疾控预防机构职能设置，创新医防协同机制，强化各级医疗机构疾病预防控制职责，督促落实传染病疫情和突发公共卫生事件报告责任，健全疾控机构与城乡社区联动工作机制，加强乡镇卫生院和社区卫生负责中心，是夯实联防联控的基础。”广东省卫生厅原副厅长、巡视员廖新波对第一财经表示。

《卫健法》还提出，“国家建立中央与地方两级医药储备，用于保障重大灾情、疫情及其他突发事件等应急需要”。

除此之外，该法有六处提到“非营利性医疗卫生机构”，八处提到“社会力量”，足见社会办医在医疗卫生机构发展中的重要程度。

“这部法律的生效，意味着我国社会办医从此有了法律保障。”中国非公医疗协会常务副会长兼秘书长郝德明表示，“非公医疗的作用与价值在过去之所以争论不休、令人困惑，只因没有上位法；如今，无论公立与非公立，只有依法办医、一视同仁。”

医务人员权利与约束并重

医务人员处于卫生服务的第一线。只有通过司法确定社会规则、提供后续支撑，才可以更好地保障诊疗活动的有序开展。

“尽管相关法律规定了医疗卫生机构和人员所享有的权利，但是涉医侵权如医闹、暴力伤医以及医疗损害纠纷等仍在发生。”上海诺可律师事务所律师许圣权提到一组数据，“在2009～2018年10年间，中国媒体报道的295起伤医事件中有365名医护人员受伤。”

《卫健法》中涉及医疗卫生人员的司法保障可以提炼出八项权利，包括：诊疗权，医疗设备基本条件获得权，人身安全、人格尊严不受侵犯权，医学研究权，培训教育权，薪酬权，劳动保护和健康保健权，以及批评建议权。

“这部法律中关于医务人员权利的规定不多且较为原则性。”许圣权表示，“当然，一些细化的权利则体现在其他单行法律中，如《执业医师法》第二十一条规定了执业医师的七项具体权利，国务院《护士条例》则有5条规定了护士权利。”

值得注意的是，上述八项权利中的劳动保护和健康保障权，是针对从事传染病防治、放射医学等专业的医疗卫生人员所提出的相关权利。“我们还需明确以医疗卫生人员作为主体的人身安全、人格尊严的定义。”练育强表示。

与权利保障相对，《卫健法》对医务人员也有相应的法律约束。比如重点提到“要使用适宜的技术和药物，合理诊疗，因病施治，不得对患者实施过度医疗；不得使用职务之便索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益”。

上海市卫健委监督所医疗事故处理办公室副主任万里涛表示，《卫健法》是总领性的法律文件，关于医疗执业违法行为的内容，在《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗事故处理条例》《执业医师法》中都有具体落实。比如篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料的法律责任，在这些法律文件中均有体现。

该如何进行责任认定和处罚？万里涛表示，“在我们处理的举报案件中，绝大多数是伪造病历的情况，而伪造病历的行政认定，则关键要考虑行为人的掩盖工作失误等主观恶意。同时，也要考虑是否适用双罚制，如对自然人违法优先适用《执业医师法》，对单位违法则依据《医疗事故处理条例》来进行处理。”

“这部法律有利于进一步提升医护人员的法治意识，营造全社会关心、尊重医疗卫生人员，维护良好安全的医疗卫生服务秩序，共同构建和谐医患关系。”上海市第一人民医院党委书记冯运认为。

积极维护公民健康权

国家尊重公民的健康权、保障知情权，也是《卫健法》的重点。同时，公民也需履行相关义务即“公民是自己健康的第一责任人；应当尊重他人的健康权利和利益，不得损害他人健康和社会公共利益”。

“公民的权利与义务一体，在该法中得到充分体现。”练育强说。

在上海市高级人民法院法官、上海市法学会行政法研究会副秘书长陈振宇看来，公民健康权有消极、积极之分。消极健康权，是指公民健康不受他人伤害的一种权利，具有防御性质；而积极健康权，是指公民受伤害后弥补损失，并恢复到相对正常的状态。

记者发现，最新通过的《民法典》第1005条中规定，“自然人的健康权受到侵害或处于其他危险情形的，负有法定救助义务的组织或个人应当及时施救”。

“这就是公民的积极健康权，也是健康促进概念的体现。”陈振宇对记者表示，“此次《卫健法》专门用第六章详细阐述了健康促进的法律概念，前后包含了13个条文。”

以往，无论是涉及公民身体伤害纠纷，或更进一步的治安处罚及刑事处罚等，均是通过审判或检察机关来处理，公民消极健康权得以在司法救济下受到保障。而《卫健法》则更注重维护公民的积极健康权。“从健康促进的角度来看，政府责任就要处在一线，司法责任退居二线；要确保政府能够履行责任，或当政府履行不到位时，当事人提起行政诉讼，司法部门再予以立案审理。”陈振宇解读。

值得一提的是，目前为止，公民诉医疗机构仍适用《侵权责任法》，且采取“举证责任倒置”的方式，即由医疗方来承担举证责任。

“根据法律规定，公民如果对卫生执法部门的调查和处理不满意，可以到法院提起诉讼，此时，司法保障作用是第二位的。这不但是对公民健康权的保护，也是对医疗机构人员的保护。”陈振宇说。