怎么把中央的钱花好？地方需注意三点

为了应对新冠肺炎疫情的影响，国家一手抓疫情防控，一手抓促进经济社会发展，加大了中央预算内投资支持力度，连续打出“组合拳”，推进地方公共基础设施、产业经济发展、文化教育旅游、环境医疗卫生、扶贫救助保障、劳动力转移等领域的项目建设。

一时之间，地方政府欢欣鼓舞，纷纷召开工作会，专题研究项目储备和申报工作：有的提出把“争资金、争项目、争政策”作为推动社会经济健康持续发展的重要引擎，积极开展“三争”工作；有的加班加点，短短几天之内包装出了上千亿的项目。

中央预算内投资资金简称“中央投资”，是指由国家发改委负责管理和安排的中央财政性投资资金。资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。

最为重要的是，这些资金都是中央财政出钱，无偿给地方政府用的，不用还！所以就可以理解为什么地方政府这么争先恐后了。但是，不用还并不意味着不用管。

《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内投资监督管理暂行办法》《中央预算内投资计划实施综合监管暂行办法》等文件都严格规定了中央投资项目的申报条件和资金使用要求；去年7月1日开始施行的《政府投资条例》也对中央投资等政府投资行为进行了相关规定；今年4月1日，国家发改委发布的《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号，下称“518号《通知》”），重申了对中央投资的管理规定，并对一些实际操作中出现的问题处理方式给出了明确的指导。这也间接反映出当前中央投资管理方面仍存在诸多问题。

中央投资虽好，但也不能违规无序无度使用。作为地方政府，要想争取到和利用好中央投资，应该做好以下几方面的工作。

1.提前做好项目储备，避免临时抱佛脚。

中央投资是一个常态化的财政调节工具，类似于转移支付，是中央政府对于地方发展的一种支持手段。原则上只要符合条件的项目都可以申报，而且准备得越充分越容易得到支持。基于此，根据相关规定，各地都应该通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

目前，各地也已经开展了项目储备工作，但在规范性、科学性和专业性方面，还是存在较大的改进空间。如有的项目信息，只是一张表格或是一个名字，据此根本无法判断项目投资的必要性和可行性；有的项目按照规定进行了前期的可研和立项工作，但文件粗制滥造，仅仅是为了走流程，根本不具备落地性；还有的项目只是站在局部或是部门角度考虑，没有进行系统整合，相互间抢资源、利益冲突的事情屡见不鲜。

如果日常的项目储备工作不做好，那么到了集中报项目时，就可能出现临时抱佛脚、突击补充项目材料甚至编造假材料的情况发生，轻则影响项目申报，重则因违规操作被追责。

2.科学安排项目实施进度，防止无序投资。

根据规定，申请投资补助或贴息资金的项目，应当列入三年滚动投资计划，国家发改委还专门发布了《关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》，一方面说明国家对于计划安排的重视；另一方面也说明了项目投资本身应该是有计划、有步骤的推进。

投资项目的实施需要满足很多前置条件，如符不符合规划、有没有土地指标、能不能拆迁、有没有配套资金等，并不只是申请到中央投资就可以实施了。另外，即使这些条件都具备了，是不是应该列入当前的投资计划，还需要考虑更多的外围因素，比如是不是当前最紧迫的项目、与其他项目是否存在冲突、是否有足够的带动效应和外溢性、地区综合财力能否支撑等。只有对内部条件和外部因素进行了统筹考虑和总体把控之后，才能制定三年滚动投资计划，防止无序投资。

3.发挥引导带动作用，探索新的投融资模式。

2019年，中央预算内投资安排5776亿元，比上一年增加400亿元。今年受疫情影响，政府投资力度将明显加大，有专家表示，中央预算内投资资金可能有较大幅度增长，有可能达到1万亿元。从总量上来看，无疑是一笔非常巨额的资金，但如果去掉中央本级项目投资，再分摊到县市的每个具体项目上，额度就很有限了。

如果完全通过中央投资或者以中央投资为主来解决项目资金问题，那是不切实际的。518号《通知》明确提出，要充分发挥政府投资资金的引导带动作用，这也给地方政府使用中央投资提出了更高的要求。

在实际操作中，包括中央投资在内的政府投资如何与社会投资相结合，一直就是个难题。从投资方向上看，中央投资应该重点支持非经营性项目或是市场不能有效配置资源，却需支持的经营性项目。这些项目从社会资本的角度来看，都是不具备盈利性或盈利性较差的项目，除非是政府有支付义务或能够兜底的项目，否则社会资本是不感兴趣的。这一点，在PPP（政府和社会资本合作）领域表现得尤为突出。

PPP推广初期，由于主要以政府付费项目为主，而且没有完全与绩效考核挂钩，所以社会资本络绎不绝。后来，国家陆续出台多项规定，不再倡导政府付费项目，而且付费全面与绩效考核挂钩，严禁政府兜底，导致PPP项目市场吸引力直线下降。

目前，很多地方都在探索以ABO(授权、建设、运营）或F+EPC(融资+设计、采购、施工)等方式来推进投资项目，或者通过模式创新把政府投资项目转化为企业投资项目。这种操作方式虽然不要求政府兜底，但本质上还是以地方经营性资源为支撑来运作的模式，参与这些项目的地方政府和社会资本都是在走钢丝，时刻考验着他们智慧与能力。如果能够通过模式创新等方式将中央投资合理合法合规的导入到项目中，无疑会对社会资本参与的积极性有极大的激发作用。

总体来说，中央投资在缓解地方政府财政压力、引导和带动社会资本参与等方面存在积极的利好作用，但也应该看到，中央投资不是万能药，不能完全解决地方政府的根本问题。无论能否申请到中央投资，地方政府都应从上述三个方面入手，以三年滚动投资计划为基础，做好地区发展投融资规划，统筹谋划项目储备和资金安排问题，创新投融资模式和机制，从根本上解决融资难、投资乱、管理差等问题。

（作者系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理，财政部PPP专家库专家）