中央定调适当提高赤字率，超万亿特别国债可期

新冠肺炎疫情对经济短期冲击巨大，重新将经济拉回正轨，宏观政策必须加码，其中积极的财政政策要更加积极有为，而稳健的货币政策要更加灵活适度，配合财政刺激拉动需求。

3月27日，中共中央政治局召开会议，明确将研究推出包括提高财政赤字率、发行特别国债、增加地方政府专项债券规模、引导贷款市场利率下行以及刺激消费等一揽子宏观政策措施。

其中，由于特别国债和地方政府专项债并不纳入财政赤字率，因此这三方面举措相对独立，被外界视为应对此次疫情的财政政策“三板斧”。

国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东告诉第一财经，这是疫情暴发以来，财政政策相关的最强表态。疫情冲击主要拖累总需求，这种情境下，货币政策相当于是用“绳子推车”，所以需要财政政策发力。作为拉动总需求的关键推手，财政政策将在一揽子宏观政策中发挥中流砥柱的作用。货币政策起着配合作用，通过引导利率下行来降低企业融资成本和居民利息负担，从而提振企业家投资动力和居民消费信心。

赤字率将破3%

衡量财政政策扩张程度，一个十分关键的指标是财政赤字率，赤字率越高，财政扩张力度越大。财政赤字率是指财政赤字占国内生产总值的比重，而我国财政赤字特指一般公共预算支出超过收入的部分。

2008年金融危机之后，中国实施了积极财政政策，也被称为扩张性财政政策，而由于近些年经济下行压力加大，赤字率波动向上，前几年曾触及3%顶点，去年为2.8%。

此次政治局会议明确了适当提高财政赤字率，多位接受第一财经采访的财税专家预计，财政赤字率将突破3%，但超过3.5%可能性较小。

“我国赤字率一直不突破3%，是因为将它作为财政安全的一个心理防线，实际上来自欧盟的3%红线并不科学合理，欧盟一些国家也早已突破这一红线，为更好应对疫情冲击，短期赤字率可以突破3%，但也不宜过高，应该不会超过3.5%。”中国政法大学教授施正文告诉第一财经。

摩根士丹利华鑫证券首席经济学家章俊则对第一财经表示，今年的预算赤字率可以提升至3.5%，通过发行特别国债来为新基建提供融资保障，并针对中小民营企业加大减税降费的力度。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇倾向于赤字率定在3.2%。中信证券研究所副所长明明也认为，今年赤字率大概率将突破3%。2020年名义GDP预计将达到107.05万亿元，如果赤字率按3%算，那么财政赤字规模为32115亿元。如果赤字率按3.2%测算，赤字规模为34256亿元。

而2019年财政赤字规模拟定为27600亿元。因此，如果按最保守的财政赤字率3%测算，财政赤字规模将首次突破3万亿元，相比上一年增加4515亿元。

财政赤字规模扩大的原因，一方面是收入减少，其中一部分是受疫情冲击，地方财政收入短收，今年前两个月全国一般公共预算收入同比下降9.9%，政府性基金收入同比增速-18.6%。另一部分是今年新出台超过1万亿元的减税降费新政策，主要目的是减轻企业等各类市场主体负担，这也造成财政减收。另一方面，财政支出不减反增，比如应对此次疫情各级财政支出超千亿元，扶贫攻坚支出力度也较大等。

特别国债规模或是万亿级

由于特别国债不纳入财政赤字，因此它是财政政策扩张的特殊手段，历史上也仅仅用了两次。

第一次是，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是2007年第十届全国人大常委会第28次会议决定：批准发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，此次特别国债可能与前两次比较相似，用于补充应对经济发展重大挑战的资本金，但也存在一些差别：一是此次特别国债不用于定向补充国有金融资本，而是为疫情影响下顺利开展“新基建”等补充资本金；二是此次发行特别国债的目标不是降低金融系统风险，也不是专门针对流动性和通胀压力，而是与地方政府专项债券一起服务于补短板、筑牢经济新增长点。

明明认为，此次发行特别国债具有支持特定项目的特殊意义，面对百年一遇的疫情以及全球经济增长受其影响而大幅下行的背景，通过发行特别国债可支持新基建、民生建设等，支持银行补充资本金、加大对中小微民营企业的支持力度等，以及其他财政补贴等，在降低融资成本的同时，对于基建投资、促进消费都有积极作用。

多位财税专家认为，此次特别国债将达到万亿元。

明明认为，此次特别国债总的规模将不低于2007年的1.55万亿元，在全球疫情的干扰下，不排除总量在1.8万亿～2万亿元附近，但是会分批（期）发行，参考过往，2007年特别国债一共分了八期，2020年第一期规模或将围绕在5000亿～6000亿元，同时项目上也将更加丰富，例如抗疫特别国债等。

毛捷认为，此次特别国债的发行规模如果过小可能影响政策效果，保守估计在2万亿元以上。

地方专项债超3万亿

地方政府专项债也不纳入一般公共预算赤字范围，近些年为了稳投资补短板，专项债规模不断攀升，去年达2.15万亿元。而不少专家预计今年专项债规模将突破3万亿元。

明明认为，新增专项债反映政府对经济预期的态度，预计2020年规模约为3.35万亿～3.5万亿元，甚至不排除接近4万亿元规模。

上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经，由于地方专项债偿债来源于地方政府的政府性基金收入，而这部分收入增长幅度有限，因此专项债规模可能不会有大幅增长。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，不宜过度扩大地方专项债规模，这可能造成对市场投资的挤出效应。

目前，财政部已经提前下达了2020年1.29万亿元专项债。截至3月20日，全国各地发行专项债10233亿元，占提前下达额度的79%。

这些资金全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施，生态环保，农林水利，市政和产业园区等领域重大基础设施项目建设。前两个月约554亿元专项债用于项目资本金，这更好地发挥了稳投资补短板效果。

国君宏观预测，如果2020年全部专项债都主要投向基建，而非像往年那样大部分用于土储和棚改，将推动全年基建投资增速达到10%左右。

郑春荣认为，此次政治局会议指出，要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G 基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网七大领域新型基础设施建设进度。此外疫情也暴露出我国医疗、公共卫生等基础设施领域仍有提升空间。从稳增长和补短板角度看，预计上述几大领域将成为地方政府债券资金投向的主要方向之一。

财政部部长刘昆今年2月份撰文称，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。

货币政策重在降贷款市场利率

值得关注的是，此次政治局会议关于货币政策的表述，将“引导贷款市场利率下行”摆在首位。

在接受记者采访的专家们看来，会议释放了明确信号，定调接下来货币政策调控最核心的任务：降贷款市场利率。

中国民生银行首席分析师温彬认为，后续可能通过降低存款基准利率的方式为LPR（贷款市场利率报价）下行创造空间。

市场认为，短期内4月上旬或许就是“降息”的关键窗口。

野村证券预计，未来几周央行可能会分别下调1年期存款基准利率和1年期MLF中标利率各25个基点。如果新冠肺炎疫情对中国和世界经济产生更剧烈的冲击，降息幅度将分别扩大至50个基点。

财政政策和货币政策该如何协调？章俊对第一财经记者分析，货币财政协调推进稳增长过程中，应以财政为主，货币配合。

兴业证券首席经济学家王涵也撰文分析，对中国而言，货币政策将继续宽松，但可能不是最重要的对冲手段。货币政策的主要作用是流动性纾困，实体经济因疫情所受损失，仍需财政政策补贴来缓解压力，因此当前政策选择上，财政政策优先度或将高于货币政策。

明明告诉第一财经，目前疫情对经济影响主要体现在居民收入和企业盈利下降，需要增加财政支出，支持居民收入和企业利润增长。而货币政策要配合财政刺激，为特别国债和地方专项债发行提供好的融资环境，进而拉动实际需求。