监管沙盒机制可破解金融科技创新与风险的两难

2019年，央行发布《金融科技（FinTech）发展规划（2019~2021年）》，尝试完成对金融科技监管的顶层设计。过去，监管机构强调金融科技中业务的牌照化管理，此次央行首次提出在多个城市开展金融科技试点业务，推进监管沙盒落地，表明监管对技术创新带来的风险给予适当的容忍度，亦体现了监管积极探索柔性管理的决心。本文尝试梳理金融科技发展带来的难题，介绍监管沙盒制度在金融科技监管中的作用，同时针对金融消费者保护提出相关建议。

创新试错与风险防控：金融科技发展的两难

金融科技发展带来创新价值与风险问题。金融科技是技术驱动的金融创新，旨在运用现代科技成果改造或创新金融产品、经营模式、业务流程等，推动金融发展提质增效。央行近期发布《金融科技发展规划》，指出金融科技在推动金融转型升级与金融服务实体经济、促进普惠金融发展等领域具有重要意义。但创新与风险相伴，既是金融科技发展的两难，也是金融监管者必须永远面对的问题。实践中已有教训：一直以来，我国对金融科技的监管秉持着“先发展后规范”的思路。以互联网金融为例，自2013年开始，互联网金融进入迅猛发展的阶段，但同时互联网金融乱象相伴而生。自2016年起，国家对互联网金融的监管态度从“促进发展”转变为“规范发展”。即使如此，仍无法避免互联网金融尤其是P2P等行业爆雷引发的一地鸡毛。

传统监管思维面临新的挑战。传统金融监管思维是习惯于风险暴露之后监管权力再行介入的“事后监管”，造成了我国金融领域的“一管就死、一放就乱”的症结。金融科技的快速发展促使金融业务边界不再是泾渭分明，而呈现一种逐渐模糊的趋势，由此，金融风险传导也逐步突破了时间、空间的限制，给金融市场稳定与金融监管带来了新的挑战。以传统监管思维应对面向未来的金融科技领域，显有捉襟见肘之感。

破解之道：监管沙盒机制

最早设置监管沙盒机制的国家是英国，根据官方定义，监管沙盒是一个安全的空间，企业可以在其中测试其创新产品、服务、商业模式和支付机制，而不会导致其立即遭受违反现有法规下的监管后果。监管沙盒本质上是一个豁免机制，允许那些真正有助于服务金融市场、有益于消费者的创新项目可以申请在沙盒的安全空间内获得监管障碍的豁免。在全球范围内，英国、新加坡、澳大利亚等国家已陆续开展其各自版本的监管沙盒机制尝试。

根据已有实践，监管沙盒的运行遵循一定的流程。

首先，由各国监管沙盒主管机构制定测试的准入条件，符合条件的金融科技企业提交申请并在获得批准后参与测试。

其次，在测试过程中，根据事前确定的方案，金融科技企业或金融机构对新产品或新业务展开测试，监管机构进行全程、动态监管；测试中如果存在损害金融消费者权益等情形的，监管机构可以责令测试中止。

最后，测试期限届满后，如未发生需要延期的情形，项目顺利退出测试并完成后续的评估反馈流程。

监管沙盒机制可以帮助实现金融科技创新的价值。具体而言，监管沙盒机制被认为可以降低金融科技企业进入市场的成本，它可以为金融科技企业提供更多的融资渠道，推动金融科技企业经过特定测试后进入金融市场。与此同时，它提供了一个让监管者与金融科技企业在合作基础上对金融消费者进行保护的机会。监管沙盒机制主要强调的是监管弹性，通过试错方式，给予容错空间，检验金融科技运营模式的可行性。

中国应援引监管沙盒机制作为创新金融监管尝试。应当基于当前的金融监管框架，与现行法律相衔接，才能为监管沙盒机制提供发展的土壤。具体而言，应当设立专门的主管部门，负责制定监管沙盒测试申请条件、测试期限、退出机制，以及测试参与者权利保护等方面内容的准则。鉴于金融科技行业的超前性，在监管沙盒机制具体的运行过程中，主管机构还须具备一定前瞻性思维，瞄准国际金融科技发展前沿，把握国内金融科技行业最新动态，在厘清金融科技业务实质的基础上进行相应监管。

金融消费者的权益保护问题

监管沙盒机制应当兼顾金融消费者权益保护。监管沙盒机制最显著特点是其作为一种弹性机制，测试主体在机构资质、业务合规以及风险防控等方面，并非完全契合现行监管要求，这意味着参测消费者面临较高风险。而消费者权益保护作为监管沙盒机制的核心价值之一，是监管部门应当重视的问题。

首先，参与测试的金融消费者应当限定在“合格消费者”的范围之内，一方面应当是相对理性的且具备较高的风险承担能力，另一方面，消费者对于金融科技企业的风险必须有基本的认识，并自愿承担测试可能带来的风险；

其次，参与到沙盒测试中的企业应当事先做好信息披露及消费者保护方案，并经主管部门评估许可；

再次，为了保护金融消费者的权益, 可以借鉴国外经验，要求参与沙盒测试的企业承诺对参与测试的消费者的损失给予赔偿，且在测试前提供赔付能力证明。

（作者单位：华东政法大学国际金融法律学院）