国资划转社保新政五大亮点：国企全覆盖，总额数万亿，短期难影响股市

经过一年零十个月的漫长试点之后，划转部分国有资本充实社保基金工作进入了全速推开阶段。纳入划转范围的中央和地方国企将在未来的15个月内基本完成划转。

20日，财政部等五部门对外公布了《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号，下称《通知》）。

《通知》对国资划转社保提出了时间、股权划出划入双方的义务、划转责任主体以及规范划转操作四方面的要求，并将《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》（下称《操作办法》）作为附件，要求全国划转工作严格遵照《操作办法》执行，规范划转操作。

《操作办法》是2017年11月国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》后出台的第一个实施细则，也是对近两年来试点经验的总结。《操作办法》正视了此前划转试点工作中遇到的问题，并提出了具体的解决办法。第一财经就《操作办法》采访多位专家，对其中的五大亮点进行了解读。

亮点一：明确划转企业的界定标准，中央地方国企全覆盖

2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发〔2017〕49号，下称《实施方案》），决定划转部分国有资本弥补企业职工基本养老保险基金缺口。划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

《操作办法》确定了划转范围和划转对象，对大中型企业和金融机构的划型标准做了界定，规范了国有资本投资运营公司等企业的划转操作。

《实施方案》提出“公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外”。《操作方法》对这些“除外项”都做出了明确规定。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，与之前的原国有股转（减）持政策相比，《实施意见》发布后的这一轮国资划转是全方位的，没有任何例外的，涵盖了所有的上市国企和非上市国企，也涵盖了所有大中型中央国企和地方国企，以及所有的大中型国有及国有控股的金融机构。

《操作方法》提出，纳入划转范围的企业，对其由国家直接出资形成的国有资本实施划转；对于多元持股的企业，划转对象涉及多个国有股东的，须分别划转各国有股东所持国有股权的10%。

各方对于国资划转社保的规模估算不一。中国企业联合会研究员刘兴国认为，预计可划转总额将近十万亿元；中金公司按照2017年底我国国有资本净资产87万亿元推算出可以划转8.7万亿元；董登新认为，划转国资的规模会在3万亿~5万亿元之间。

亮点二：明确与原国有股转（减）持的政策衔接，改革前转（减）持企业不能抵扣需重新划转

在2017年的《实施方案》印发之前，我国还曾在2001年推出“国有股减持”办法，2009年推出“国有股转持”办法。此次的《操作办法》专门就“关于与原国有股转（减）持政策的衔接”做了五条明确规定。

原国有股转持方案规定，国有或含国有股的企业，上市首发或已上市公司增发收入的10%，以股票或现金方式，由国有股东划转或拨入全国社保基金。其划转规模要远远小于现在按企业国有股权10%划转的规模。

《操作办法》提出，按照《实施方案》划转部分国有资本充实社保基金的上市公司，已履行国有股转（减）持义务的，已划转股份或缴纳的减持资金不作为划转抵扣因素。

董登新认为，这次划转与之前的划转并不矛盾，允许重复划转，即不管是上市国企还是非 上市国企，不管以前是否曾经做过国有股转（减）持，这次都要按照10%重新进行划转，之前划转的并不能做抵扣，但以前没有做过国有股转（减）持的企业也只划转一次。

《实施方案》印发之日起，原国有股转（减）持政策即停止执行。《实施方案》印发后，若有企业仍按原政策规定履行国有股转（减）持义务的，由企业直接向财政部提出申请，符合条件的，可实行回拨处理。

董登新表示，新旧划转政策如何衔接，是试点中遇到的一大难题。《操作意见》对此做出统一说明之后，将大力推进划转过程的加速。

亮点三：明确“分红为主，运作为辅”的收益方式，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口

《实施方案》提出，划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。

《通知》进一步要求，加强对承接主体的监督和管理，确保划转的国有资本专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

财政部有关负责人在答记者问中称，划转国有资本充实社保基金后，承接主体获取收益的方式是“分红为主，运作为辅”。也就是说，国有资本的收益主要来源于股权分红，今后由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口，不纳入国有资本经营预算管理。

董登新表示，此次《通知》强调划转的国资将专户专用，只能够用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口，这是一个重要信号，表明企业职工养老保险将是国资划转的主要受益者。

华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇表示，国资划转社保驶入快车道与这一轮社保降费是有关系的，养老保险降费会加重一些地区基金的收支压力。

刘兴国认为，随着国有股权划转的加快推进，社保基金将得以进一步充实，部分地区存在的社保资金缺口将有所缓解。而且在划转完成后，可相应减轻社保基金征收压力，从而为逐步降低社保缴费比例提供空间，对降低企业用工负担具有重要意义。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示，职工基本养老保险基金缺口，严格的说，并不是当前这个养老金制度本身的财务问题，而是存在视同缴费的历史“欠账”。划转部分国有资本充实社保基金，就是要把这一历史“欠账”补上。划转越早，股权收益越高，基金就会越充足，当前缴费一代的负担就能降下来。

亮点四：明确2020年底前基本完成划转，与养老保险全国统筹同步

《通知》要求，中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。其中：中央层面，具备条件的企业于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成，中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转；地方层面，于2020年底前基本完成划转工作。

董登新表示，划转国资试点进行了一年多，准备工作是比较扎实的，预计全面推开之后国资划拨的进展会较为顺利，到2020年之前完成划转是没有问题的。

2020年是我国养老保险制度改革非常重要的一个时间节点。按照养老保险制度改革的时间表，我国正在加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年要全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。

董登新表示，养老保险的全国统筹已经不能再等了，国资划转必须与省级统筹同步完成，这样才能确保在2020年底切换到全国统筹，实现养老保险基金全国统收统支，这步跨越对于我国养老保险的改革来说是非常重要的。

亮点五：明确三年以上禁售期，短期对股市无影响

财政部有关负责人表示，社保基金会等承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益，国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退，目标是实现国有资本保值增值，获取更多收益，不是简单的变现国有资本。

在资本运作时，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等另行制定。

《操作办法》还明确，在划转国有资本运作管理办法出台前，划转国有资本产生的现金收益可由承接主体进行投资，投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资，这一规定同样适用于地方承接主体。

董登新表示，因为有三年的禁售期，股权在三年内不能被抛售，所以在短期内对股市不会有影响，至于禁售期结束后对股市的影响，目前还不好判定。

《操作办法》还提出，社保基金会等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权、处置权和知情权，划转对象不改变现行国有资产管理体制。社保基金会等承接主体和企业原有股东可通过协议等方式明确股东权利的行使方式。

刘兴国认为，国有股权的划转，使得社保基金会，或是地方新成立国有独资企业、委托管理的国有资本投资运营公司，成为被划转股权国有企业的新股东，虽然只是财务投资者，并不参与国有企业的具体经营，但作为财务投资者，也会对国有企业的经营产生直接影响，至少会在推进国有企业规范运营、倒逼国有企业改善经营绩效方面发挥积极影响。此外，为了更好充实社保基金，可能还会倒逼国有企业适当提高现金分红比例。