土地管理法修正案下周闯关，征地制度迎来大变革

我国土地管理制度中的一项重要法律——土地管理法修正案草案已进入三审阶段，有望在本月26日通过，施行多年的土地征收制度将迎来重大变革。

三审有望表决通过

8月22日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议听取全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明作关于土地管理法修正案（草案）审议结果的报告。

在此之前，草案已经十三届全国人大常委会第七次会议、第十一次会议两次审议。

按照过往惯例，法律修正案一般历经二审或三审后被表决通过。因此，草案极有可能在此次全国人大常委会会议的最后一天，也就是26日被表决通过。土地管理法上次修订还是在十五年前。

8月22日下午的全国人大常委会会议分组审议中，程立峰委员说,土地管理法修正案草案已经第七次、第十一次常委会两次审议，从本次提请的法律文本来看已经成熟，建议本次常委会会议审议修改后提请表决。

“积极继续推进土地制度改革试验探索。本次法律修正采取积极稳妥的态度，将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为法律，对一些一时看不准、不成熟的做法，还继续开展试点。所以建议在实施法律的同时，要进一步扩大试点范围，特别是加大土地制度综合性改革措施力度，为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。”程立峰委员说。

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和民众权益。草案一旦表决通过后，将对当今农村土地制度以及城乡土地市场的格局产生较大影响。

本次土地管理法修订，征地制度改革是一项重要内容，也是当前农村土地管理领域的一个难点所在。

在征地方面，与现行法律相比，草案主要有三大修改，一是缩小土地征收范围。二是规范土地征收程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

原国土部部长姜大明曾撰文称，多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量逐年增加，征地引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。

22日下午的分组审议中，刘海星委员说，征地范围太宽，补偿标准偏低，征地程序不够规范，仍然是当前征地制度改革的三大难点和痛点。全国人大宪法和法律委员会就征地的程序和补偿标准的问题提了一些新的建议，也作了说明，我都赞成。建议今后能够加大后续监管的力度，让相关的操作细则和技术能力建设能够走在前面，避免因农民利益无法得到保护，从而引发相关的社会问题。

成片开发征地加了前提条件

按照去年12月提请全国人大常委会审议的草案一审稿45条规定，有六种情形需要用地的，可以依法征收集体土地。其中第5种是：由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的（情形）。

农村农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐近日对第一财经记者表示，与过往没有明确限制相比，此次列出的六种情形总体上会对地方政府的征地行为形成一定约束，“有，总比没有好。”

但在上述规定中，“成片开发”可征地依然引来一些讨论。何为“成片开发”？“成片开发”是公共利益吗？谁来主导“成片开发”？

自然资源部部长陆昊2018年12月23日曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

有全国人大常委会委员表示，目前成片开发征收在理论界反对声音比较高。由于我国地域广阔，各地情况差别很大，需要对“成片开发征收权”进行适当限制，以免加剧土地资源的浪费，或带来更多的空城以及土地闲置。

草案二审稿对45条做了新的修改，对可以征地的情形增加了前提条件：“为了公共利益的需要”，但对第五项的具体表述并未做相应修改。

在草案二审期间，有常委委员表示，土地征收应严格贯彻公益目的要件，排除商业征收，防止行政机关借成片开发之名侵害农民合法权益。第45条第1款第5项的规定既不能使公众直接受益和实质受益，也不符合征收利益确定性的标准。再者，成片开发尽管也可能包含一些公共利益的因素，但其根本目的在于从事经营活动，而非满足公共利益之需要。

草案二审之后，根据一些常委会组成人员的意见，全国人大宪法和法律委员会建议将第五项中的“成片开发建设”限定为“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”。

对于如何界定“成片开发”的问题，草案规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。但根据现有公开资料，自然资源部以及原国土资源部并未正式对外发布过“成片开发”的具体标准。

除了对“成片开发可征地”相关规定作出进一步的限定外，有的常委委员还建议进一步完善征地程序，增加对补偿方案组织听证等内容。

全国人大宪法和法律委员会经研究，建议在草案二审稿第十五条中增加以下规定：一是，拟申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少三十日”，听取被征地的农村集体经济组织及其成员等方面的意见；二是，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

在22日的分组审议中，矫勇委员说,对“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会”这句话建议再加一个条件，即“不符合法律、法规规定或不符合多数被征地村民意愿的”。

矫勇委员说,为什么要加一个“不符合多数被征地村民意愿的”？因为在实践当中有许多这样的情况，征地补偿的方案看起来是符合法律法规规定，但是农民不一定接受。对于虽然符合法律法规，但是群众不接受的情况，也要开听证会加以纠正。