赋予深圳更大土地审批自主权意在改革并非扩张

人民网北京10月18日电（初梓瑞）日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》指出，支持在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

值得注意的是，此举在赋予深圳市更大的土地审批自主权的同时，也引发了市场对于深圳建设用地扩张的猜想。

对此，自然资源部副部长庄少勤18日在国新办新闻发布会上回应称，这次《实施方案》赋予深圳市更大的土地审批自主权，目的是要深化审批制度改革，解决建设项目“落地难、落地慢”等审批效率问题，提高空间资源的配置效率。放权实际上放的是改革的权，不是扩张的权。是为改革提供更大的改革空间，而不是城市建设的规模。

庄少勤认为，《实施方案》从三个方面给予了重大改革的政策支持。

第一方面，更好地发挥国土空间规划的统筹作用。从区域和可持续发展角度更好地优化空间资源的时空配置。《实施方案》里提出允许深圳统筹建设用地用林规模和指标，在国土空间规划编制完成后探索按规划期实施的总量管控模式。

这句话里有两项重大政策，一是允许深圳市统筹建设用地、用林规模和指标。意味着可以通过国土空间规划统筹各种空间资源，包括优化永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等控制边界，这是坚守安全底线的条件下的优化布局。二是如何对接粤港澳大湾区发展战略，尤其是中央提出的“双循环”新发展格局，将深圳市放在更大的新发展格局中优化区域空间布局，形成区域开放式、网络化、多中心、集约型的发展格局。

此外，可以按照国土空间规划的期限，按照长周期的资源规模来进行用地指标管控，通过“规划形成项目”“要素跟着项目走”的资源配置模式，从整体上更长远的来考虑资源配置。

第二方面，更好地发挥空间资源供给侧结构性改革的作用，提升空间资源配置的针对性和灵活性。《实施方案》里提出支持符合在国土空间规划要求的前提下推进二、三产业混合用地，还提到要对用地地上、地表和地下，海域水面、水体、海床、底土分别设立使用权。

这里意味着两个优化，一是功能结构优化，深圳市可以结合本市的创新驱动和高质量发展的需求赋予地块的功能用途更有包容性、兼容性、灵活性，对于土地用途管制也有更多灵活性，这样可以更好地适应市场需求，更好地满足二、三产业融合发展需求，以及空间治理要求。

二是通过分别设置使用权还可以进行空间竖向结构优化。对地上、地表、地下设置使用权，对海域的水面、水体、海床、底土设置使用权，使资源利用从原来的平面配置向三维空间配置进行转变，也可以为市场提供更加丰富的空间产品。

第三方面，更好发挥市场机制作用，增强空间流量配置的充裕性和便利性。《实施方案》中提出，支持建设自然资源资产交易平台，深化深汕特别合作区农村土地制度改革，包括刚才说的分别设立使用权以及探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。这都是为激活空间流量给予积极支持。

要通过三个方面激活流量。一是区域流量，通过完善市场交易平台，加快构建城乡统一的建设用地市场，促进城乡融合发展，将区域资源可以在一个平台上进行交易、进行流通。二是结构性流量，通过分别设立使用权，可以更加精准对接市场需求，形成多元化的使用主体和方式。三是周转流量，通过探索利用存量建设用地进行市场化建设的机制，完善闲置土地使用权的收回机制，使空间资源的周转更加有效。

“总得来讲，通过国土空间规划进行空间布局统筹、利用时序统筹，通过两个结构优化，功能优化、空间竖向结构优化以及三个流量，能够有效解决深圳发展空间不足的问题。”庄少勤说。