仇保兴：要让“旧改”小区自己“冒出来”不做群众靠边的“交钥匙工程”

全面推进城镇老旧小区改造工作，是满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型，促进经济高质量发展的重要举措。

日前，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了全面推进城镇老旧小区改造的总体要求、目标任务、对象范围、支持政策和保障措施等。围绕改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。

国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴在接受人民网房产专访时指出，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，比去年增加一倍，“旧改”规模扩增“恰逢其时”，是一项保民生促就业的高效投资和惠民生工程。

他表示，改造的推进应充分调动居民、企业、社会、科研人员的积极性，让有改造需求的小区自己“冒出来”。同时，应采取多模式、多途径，群策群力，把从下而上的改造方案设计与从上而下的激励政策制度协同促进，不做政府包干、群众靠边的“交钥匙工程”。

国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴

以下是专访全文：

人民网房产：2020《政府工作报告》提出，今年“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”——涉及居民近700万户，比去年增加一倍。您如何看老旧小区改造的重要性，老旧小区改造在落实“六保”任务中发挥哪些作用？

仇保兴：其实，30年前就开始“旧改”了，那时候主要是“穿鞋戴帽”，但是随着城市建设转向“以人民为中心”，“旧改”内容发生了重大变化。

从中央的层面来讲，“六保”是我们面临的又一场战役。

第一场战役是战“疫”，我们取得了决定性的胜利。

第二场战役是“疫后复兴”，这包括迅速的复工复产、抵消外贸大幅度下降对国民经济带来的影响，因此必须拉动内需。

由此看来，当前中央提出的“六保”是非常及时，其重要的基础就是首先要保证投资的扩张。

从上图我们可以看到近几年来“棚改”的投资规模变化。我国在十年前就开始了大规模的棚改，每年都是以500万或600万套的速度进行。但是到了2019年，棚改规模就大幅的萎缩了，因为该改的棚屋区都改得差不多了，去年的棚改规模和往年相比已被“腰斩”。再加上我国城镇化已进入转型期，房地产领域的投资萎缩已成为事实，必然会对就业带来一定影响。

在这个关键时期，国务院决定把“旧改”的规模扩大一倍，可以说是“恰逢其时”。我们可以做一个简单的分析，如果对2000年前的城市住宅进行“旧改”，这一批住宅总量大于100亿平方米，按每一个平方米改造标准约为1000元，总计整个“旧改”规模可达10万亿元，由此可见“旧改”的规模是非常大的。国务院决定今年改造任务为700万户，总量比去年翻一番以上，今年的改造规模将达到7000亿，如再加上停车设施、电梯、海绵社区和邻里中心建设等等，总投资额估计在10000亿左右。按照这个经济规模我们估算一下，如果今年“旧改”任务都完成的话，可以带动固定资产投资规模提升1.2到1.5个百分点。

投资和就业有着密切的关联性。如果今年“旧改”投入规模能够接近一万亿，就能够新增约七百万人的就业。这个数量是非常巨大的，而将同样规模的投资投在工业领域却只能带来约300万的就业，这是完全不一样的。由此可见，“旧改”是投入少创造的就业岗位多的高效投资。

人民网房产：近年来，随着城市更新需求加大，全国各地老旧小区改造力度亦不断加大。您如何看待当下老旧小区改造的现状和进度，在今年复杂经济形势下，各地推出的政策有何亮点？

仇保兴：今年老旧小区改造各地亮点也不少。例如：南京市按照“三年基本完成，五年全面完成”的目标要求，对2000年建成的老旧小区进行全面整治，市政府给予每平米整治补贴260元，示范小区提高到410元每平米。在整治过程中狠抓规划设计、项目公示、工期进度和工程质量，并引进第三方机构巡查、设立群众监督员等方式，多措并举解决整治难题，取得良好的进度。

山东省启动老旧小区改造“4+N”筹资模式试点，推广和创新四种模式；鼓励各地自主探索“N”种模式，吸引社会资本参与老旧小区改造。

与此同时，当前“旧改”还存在已改造的老旧小区改造过程零乱，只重视单项改造，却忽略了小区的整体设计。 例如这个月给某旧小区加装屋顶，下个月又说要进行门窗改造，再过一段时间再进行地下管道修理，城市各个专业部门针对老旧小区改造各自出改造方案又不能综合设计和同步改造。甚至针对不同的改造项目给出了好几个独立的方案，结果使居住在旧区的老百姓无所适从。

缺百姓参与。我举个例子，几年前，北京海淀区有些小区居住的建筑学工程院院士，但连自家小区要怎么改却毫不知情，因为没人通知他们参与家园改造。改造方案被有关部门直接“定了”。有的专业部门常常在小区改造中采用“一刀切”的方式，他们也不管这些建筑什么时代建的，是不是需要整体改造？整个改造过程不是以人民的需求为中心，更多的感觉是以完成上级任务为中心，改造方案制度缺失老百姓“点菜”的关键步骤。

缺公共中心。应该整合设立“公共服务中心”，或称“邻里中心”让老百姓不出小区就能享受到综合性服务。

此外，缺企业加盟、缺软件管理等都是当下老旧小区改造需要直面的问题。

人民网房产：居民参与改造意愿低、社会资本融资难、过于依赖财政资金等是“旧改”推进中长期存在的难点。您认为，解决这一系列问题的突破口在哪？

仇保兴：解决这一系列问题最需要改造的小区自己“冒出来”。所谓自己“冒出来”，就是能让小区居民自发的提出“我要改造”，这事情就好办了。

提前编制好“菜单式”老旧小区整体改造目录包括价格清单，方便居民“点菜”，让老百姓了解并积极参与小区设计改造与管理。

比如针对旧住宅加装电梯的难点。可以将其与立体停车、地下停车和加装电梯组合在一起解决，对用不上电梯的底层居民进行停车位或现金的补偿即是一个较好的矛盾解决方法。

以此来增加部分居民积极性。

针对融资难，过度依赖财政资金的问题，我认为改造和物业管理模式思路需要创新。可以引进企业PPP模式，比如电梯可以向电梯公司来租赁，企业在小区加装太阳能装置之后，小区的居民也可以得到分成，这就是一种完全的PPP模式、合同能源管理的模式。倘若这些都让政府包干了，那财政负担无疑加重了，中央财政分配下来的钱也就起不到什么作用了。

此外，政府节能减排补贴，大维修基金等应该形成合力。除了中央财政专项补贴每户2万元之外，各省市也相应出台了补贴标准，有的是专门对加装电梯或住宅保温改造进行补贴。这些各种繁多的补贴都应在地方统筹的前提下，结合大维修基金统一安排，以发挥最大的效用。

人民网房产：“老旧小区改造”考验基层治理能力，对此有哪些经验做法值得借鉴？

仇保兴：一是浙江省近几年推广“一万台电梯进社区”计划。有的电梯厂主动采用租赁的办法为老旧楼宇安装电梯，取得了很好的成效。

二是锦州市前几年由市住建局统一协调，将全市区五分之一的房顶统一安装了太阳能光伏板，取得了节能减排和老旧住宅改造双赢局面。

人民网房产：最近正值汛期，有些小区在暴发洪涝等自然灾害的时候，明显“里子”不如“面子”，甚至有些小区还要面临“返工”，大大的增加了地区的资金压力。如何做到城市有效更新，打造有韧性的城市？

仇保兴：老旧小区改造，既要“面子”也要“里子”。就要从多方面科学改造，首先我认为有8项必备的改造项目：

一是建筑性能监测和加固，确保30年寿命和基本抗震性能；

二是外墙的保温改造。选用外墙保温材料需要因地制宜，例如北方地区住宅采用的较厚的防火保温板并不适用于南方地区；

三是可再生能源与建筑一体化。比如在屋顶上面加盖一个“太阳能博士帽”，就能在政府不需要出钱的情况下实现既有隔热层又能发电的功效；

四是管网改造提升与雨水收集。

五是适老改造，加装电梯。加装电梯的资金由群众分担为主，然后对底层住户应给予适当补偿，补偿底层居民的方式可以多种多样，但一定要公平合理，一视同仁。

六是北方地区住宅供热计量改造。

七是立体停车场或地下停车场。城市老旧小区一般都缺乏停车位，其结果不仅造成小区停车难影响到居民购车积极性，而且还由于乱停车而严重堵塞了消防通道造成安全隐患。

八是垃圾分类与厨余垃圾处理。

此外，一些非必要项目亦可增加小区韧性，比如社区绿化和立体绿化、增加社区对外通道、海绵社区设计等。

以人民为中心的“旧改”，一定要做到“平疫结合”，而且要满足人们的多样化需求和应对日益紧迫的老年化时代的到来。

韧性城市其实是把宜居、活力、绿色、安全这四大目标进行了综合。城市和社区有了韧性，人们才能从容的应对未来可能出现的新的疫情和其他的灾害。 新一轮“旧改”不可能是一套完整和事无巨细的顶层设计，应该充分调动居民、企业、社会、科研人员的积极性，多模式、多途径，群策群力，把从下而上的改造方案设计与从上而下的激励政策制度协同促进。

人民网房产：如何理解“老旧小区改造”与“城市更新”之间的不同与联系？结合当前经济形势和行业发展，下半年全国老旧小区改造的发力点在哪里？

仇保兴：一是深化“放管服”改革，实行联合审批，切实纠正多头审批、多部门管理的难点，简化方案审查审批程序。

二是鼓励各地大胆进行模式创新，因地制宜吸引社会资本参与老旧小区改造。应鼓励采用PPP、特许经营等新模式，多渠道开拓改造资金。

三是积极动员社区民众“自力更生”改造提升自己的家园。防止政府独家包干，成了群众靠边站的“交钥匙工程”。

四是重视综合改造方案设计，防止各部门“单打一”,重复施工扰民。推广社区总设计师制度，充分吸收民众的建议、开拓市民参与老旧小区改造新途径。

五是及时统筹解决老旧小区历史遗留问题，提倡多部门联合办公现场解决设计团队提出的难点，加快老旧小区改造进度。