理顺宅基地制度改革思路

　　刘亭

全面深化改革特别是《土地管理法》修订以后，农村建设用地和城市土地同等入市、同权同价以后，前进了一大步，但还远远不够。

对农村宅基地制度的改革，大的思路可以有四条：

第一，土地的所有权和使用权相分离。城市里的土地都是国家所有，那怎么住的房子却是张三、李四、王二麻子的？其中核心的一条，就是把“铁板一块”的国有土地所有权，再分出使用权的“一张皮”来。所有权属于国家不变，但使用权可以在“有偿有期限”的前提下，由国家让渡给个人。这个“所有权和使用权适当分离”的动作，不是地方或城市的“自选动作”，而是国家法律经过修订和完善以后的“规定动作”，是有明文的法条和法规加以支撑和保障的。

买商品房的人都要去办理“三证”，其中一个证就是《国有土地使用权证》。这表明您在交够了国家相关税费的同时，也获得了国家法律保证您权益的70年住房及相应“宅基地”的使用权。不让动地，就没法建设住房；不让卖房，就没法回笼资金。解开这个死扣，就靠法律认可的“两权分离”，这是一条最重要也是最根本的思路。

第二，城乡土地平权，或谓城乡建设用地平权。为什么城市里公有化水平“更高”的国家所有土地，它的使用权可以最终落到个人头上，而农村里公有化水平“更低（如果有此区分的话）”的集体所有土地，反而就不能落到个人头上？这个道理讲不通。都是在中国政府的管辖和治理范围内，无非就是城乡这么两块建设用地，怎么就这个可以而那个不行，这个合法而那个违法？农民和市民不都是中国的公民吗？这就是因为城乡二元分割和对立的结构体制还没有改到位，仍然是城乡要素流转和变现中“事实上存在的”不平等。

解决的办法，就是按照城乡土地平权的原则，把城市里大行其道的国有土地使用权依法转让的法律规定，同样覆盖到乡村的建设用地上来。耕地的保护是土地用途管制要解决的问题，不要和农村建设用地管理直接划上等号。现在中央已经明确了农民对于宅基地的“资格权”。何谓“资格权”？就是有资格的“使用权”。农村耕地的承包权和宅基地的资格权，其实都是类似城市土地的“使用权”，是一种切切实实的权利。

第三，浙江省委省政府提出的“三权到人（户）、权随人（户）走”。这个政策最初提出时，我写过一篇短文，叫作“快快把八字方针落实”，认为是农村“三块地”改革的“八字方针”。讲的其实已经是很明、很对路，关键是要落实到位。在我来看，使用权这个东西，如果不比照城市里的“有偿有期限转让”的路子办，农地的商品化、价值化、货币化和资本化,都是无法完成的。这些个“化”到不了位，农村土地产权的“活化”也就无从谈起。

第四，“有偿转让”要进入规范管理的要素市场，要有“有为政府”的“有效监管”。决心把农地搞活，但不能把农地搞乱。土地是农民的命根子，战略上我们要有足够的改革勇气，但战术上必须如临深渊、如履薄冰；认真对待、小心从事。如果顶层设计不明、执行监管不力给老百姓造成损失，那执政党可能就要付出“塔西佗陷阱”代价。就像毛主席当年说过的：“政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意”。

（作者为浙江大学区域与城市发展研究中心主任）