开发性PPP补上新型城镇化短腿

开发性PPP以一定区域的空间开发为标的。开发性PPP模式的优势在于通过有效市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施全面发展，从而提升“空间价值”，培育区域的“自我造血”功能。开发性PPP以区域内增量财政收入作为社会资本投资回报来源，走自我造血、激励相容的可持续发展之路的模式，有利于产业化、工业化、城镇化的深度融合——

我国已成为全球最大的政府和社会资本合作模式（PPP）市场，如何针对PPP进行制度创新和规范发展，受到社会高度关注。

日前，中国财政学会、中国财政科学研究院举办第二届开发性PPP论坛，深入探讨如何更好发展作为创新模式的开发性PPP，推动稳投资、补短板，助力新型城镇化建设和国家治理能力现代化。

开发性PPP运用广阔

近年来，我国在基础设施和公共服务领域大力推广PPP，并取得快速发展。统计显示，截至今年三季度，全国PPP项目库入库金额达到14.1万亿元，合同签约金额9.2万亿元，开工建设项目投资额为5.3万亿元。今年前三季度净增落地项目1348个，同比上升20%；净增开工项目1322个，同比上升130%。

各地对PPP进行了一系列探索与创新，“开发性PPP”就是其中一项重要成果。“开发性PPP是国际通行PPP模式与中国特色制度背景和实践土壤相结合后的创新产物，是传统PPP模式的升级版，也是我国区域开发组织模式的一次重大创新，对推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化具有重要意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

与基于单个项目的传统PPP模式不同，开发性PPP是基于片区整体开发运营的新型政社合作模式，社会资本负责提供以产业开发为核心的基础设施、公共服务、招商引资和城市运营等综合服务，投资回报在地方新增财政收入的一定比例限额内与实际绩效挂钩。近年来，地方政府越来越多引入开发性PPP项目，包括产业新城、特色小镇、全域旅游等类型。

“我国的常住人口城镇化率为59.58%，若按户籍人口计算，城镇化率仅为43%，还具有巨大的成长空间，但靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要。我国一些地区大胆创新，积极实践，探索出了开发性PPP这一新型的政府和社会资本合作模式，有效解决了投资不足和激励相容的问题。”财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟日前表示。

在大力推动新型城镇化建设的形势下，开发性PPP显示出广阔的运用空间和发展前景。据不完全统计，在财政部PPP综合信息平台的项目管理库中，已落地的开发性PPP及类似项目近400个，在各类PPP项目中总量排名第4；投资额超过1.4万亿元，占落地PPP项目总投资规模15%，项目主要集中在产业新城、产业园区和城镇综合开发等领域。

带动产业和基础设施发展

为何要在传统PPP的基础上创新出开发性PPP？刘尚希认为，城镇化基本完成的国家只能限于单个项目开展政府和社会资本合作，但我国城镇化空间还很大，可以不局限于单个项目的政府和社会资本合作，而是从一个区域整体来考虑，进行集成式整体开发。

“开发性PPP以一定区域的空间开发为标的。与传统模式相比，开发性PPP模式的优势在于通过有效市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施的全面发展，从而提升‘空间价值’，培育区域的‘自我造血’功能。”刘尚希分析。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春也认为，开发性PPP以区域内增量财政收入作为社会资本投资回报来源，走自我造血、激励相容的可持续发展之路的模式，有利于产业化、工业化、城镇化的深度融合。

近年来，我国整体投资增速放缓，亟需聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度。2018年11月，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确提出，鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。

“从总体看，我国的基础设施建设仍是经济发展的瓶颈和短板，仍需大力发展，传统的基础设施建设模式有缺陷和不足，开发性PPP正是适应这个环境所产生的发展。”中国PPP基金原董事长周成跃表示。

专家普遍认为，开发性PPP既具有一般意义上的PPP本质特征，又具有中国特色的创新含义。“开发性PPP的关键之处，在于实现了人员流动、产业分布和空间开发的有效匹配。”刘尚希说。

开发性PPP具有一系列“开发”特征，比如空间开发，在一定区域空间内实现人口、产业和公共服务的聚合重组，而不是单体的基础设施和多个基础设施项目的简单捆绑。刘尚希分析，整个片区或者整个行政区划的整体规划、产业布局、资源整合和要素集成实现以城镇为依托的一体化的综合开发，通过市场赋能和价值挖掘，有利于带动区域产业税收和就业全面发展。

不确定性是传统PPP模式面临的一个重要问题，开发性PPP有利于降低这种不确定性。刘尚希认为，开发性PPP采取“增量取酬”，不仅有利于解决地方财力不足、隐性债务风险、项目重建设轻运营等问题，还能实现政府和社会资本之间的“激励相容”和“风险对冲”。

“激励相容，也就是开发性PPP让政府和社会资本心往一处想、劲朝一处使。我们和政府签订的协议当中，约定以城市建设、城乡统筹、产业发展、生态环保、民生就业、公共服务等为绩效考核指标，双方形成合力、优势互补。”华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰介绍，他们通过开发性PPP模式已经投资运营了77座产业新城，合作区域产业结构全面升级，城市承载能力明显提升。

在实践中逐步完善

近年来，在PPP推广中，重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化等问题引起关注。针对PPP发展出现的问题，国家相继出台了一系列规范整顿措施，力度前所未有。

“政府和社会资本合作的生命力就在于创新，我们经过了探索和发展的阶段，现在到了调整的阶段，就是要反思、总结、创新，把实践中好的模式总结出来，再加以推广，形成中国特色的政府和社会资本合作。”刘尚希说。

专家认为，作为一种创新和探索，PPP模式需要在实践中逐步完善和规范发展。“从政府层面上，要优化营商环境，降低市场成本，充分调动社会资本，包括民间资本在内的各种社会资本参与PPP。”广西财政厅副厅长王代玉说。

周成跃认为，目前PPP亟待解决的主要是制度层面和规则上可操作性问题，这些问题在开发性PPP当中也都不同程度的存在，其中一些共性问题对开发性PPP模式的影响更大，比如土地开发运用的权责问题。

孟春建议，探索开发性PPP与专项债的结合模式，PPP模式专业性较强，具有项目管理的优势，专项债的利率比较低，具有资金成本的优势，“如果把这两者的优势结合一下，就能发挥协同加力的效应”。

继续推动我国PPP高质量发展，在推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下显得尤为重要。“PPP模式不仅仅是一种融资模式，更应被看作是治理机制的创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的体制机制变革，也是供给侧结构性改革的重要组成部分，对创新公共服务供给的体制机制，缓解地方政府的财政压力发挥着越来越重要的作用。”孟春说。