土地承包关系长久不变是重大宣示（政策解读）

土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的基本经营制度是党在农村的政策基石。日前，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）正式发布。在28日举行的国新办发布会上，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋和农业农村部党组成员兼中农办秘书局局长吴宏耀对此进行了相关解读。

“一不动百不摇”的重要制度设计

发布会上指出，此次《意见》发布，意义重大、影响深远。韩长赋介绍，《意见》中长久不变的政策内涵，归纳起来为“两不变、一稳定”：保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变；保持农户承包地稳定。

“《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，是一个关于农村土地政策的重大宣示，是一个既管当前又管长远，可以说是‘一不动百不摇’的重要制度设计。”韩长赋表示，长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

据介绍，我国现有农村承包地15亿多亩，涉及近两亿农户。第二轮承包从1993年开始，到1999年基本完成。如果按承包期30年计算，到2023年就将大批到期，高峰期则集中在2026—2028年。继十九大报告之后，此次《意见》进一步明确，第二轮土地承包到期后再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年。

“这是实行‘长久不变’的重大举措，也是具体体现。”韩长赋说。《意见》还规定，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，且延包以二轮承包到期为起点。

如何确保延包顺利组织实施？主要从三方面着手。一是把证书发到农民手中。2014年起全面推开了农村承包地确权登记颁证工作，目前发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延包试点，主要面向先期承包到期的县。在大面积操作实行之前，中央以及有关部门还会出台指导意见。

把选择权交给农民，保障农民承包权益

近年来，伴随城镇化加快推进，大量农民进城。目前，全国约有2.88亿农民进城务工经商，其中举家进城的有3000多万户。这些进城农户的承包地怎么处置？

“在土地问题上，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民。”韩长赋强调，此次出台的《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面引导他们在依法自愿有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权，或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。对长期弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法采取措施予以纠正。

另一种情况是，二轮承包以来，由于人口的增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况。他们的权益该如何保障？

韩长赋介绍，据各地初步调查和统计，这部分农户约占总农户的0.94%。《意见》对此明确规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序在个别农户间做适当调整。

“这主要是从保护农户的承包权益和保障农业可持续发展两个方面角度考虑的。”韩长赋表示，对于无地少地农户的基本生活保障问题，各地也在研究和探索。一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地（二轮承包的时候允许集体有条件可以留不超过5%的机动地）、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地以及承包农户消亡后集体依法收回的耕地来解决。另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，比如流转其他进城务工农民的土地。

“此外，还要在地外做文章。”韩长赋说，人多地少是我们的基本国情，不能无限地分割耕地来解决这些问题，也要帮助无地少地的农户提高就业技能、提高就业服务、广辟就业门路。

新型经营主体有了稳定预期，有利于适度规模经营有序推进

据统计，到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间实现流转。按照农村土地承包法的规定，土地经营权流转期限不得超过土地承包的剩余期限。目前二轮承包即将到期，是否会影响新型经营主体流转土地的积极性？

“此次发布的《意见》一方面给承包户一颗‘定心丸’，同时也给土地的受让方，也就是新型经营主体吃下了‘定心丸’。”吴宏耀说，到期以后农户可以延包，经营主体可以再签续订合同，延期流转土地。同时，新修订的土地承包法规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。

“在调研中也看到，很多农民和新型经营主体在合同中都约定，在承包到期后，在政策允许的情况下，继续由新型经营主体也就是原来的主体经营。”吴宏耀表示，在相关的政策和法律保障下，新型经营主体长期流转农民的土地开展经营活动，对农业长期投资是有稳定预期的。

“当然，流转不流转土地，是承包农户自己的愿望。”韩长赋强调，土地承包法以及此次发布的《意见》都明确规定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转。同时，流转的期限不能超过第二轮承包剩余期限，流转后的土地必须用于农业，而不能从事非农建设。韩长赋表示，必须依法保护农民土地的流转权益，确保现有的土地承包关系保持稳定并长久不变，也确保适度规模经营、发展现代农业能够因时因地有序地推进。

数据来源：农业农村部

制图：祁嘉润