新基建如何加速落地「平稳着陆」

作者：熊俊俊（中国投资咨询）

8月1日国家发改委上半年发展改革形势通报会强调，要充分发挥投资关键作用，更好发挥推进有效投资重要项目协调机制作用，切实加大力度做好项目前期工作，加快政策性、开发性金融工具资金投放并尽快形成实物工作量。

7月28日中央政治局会议指出，做好下半年经济工作、保持经济运行在合理区间，再次重申经济要稳住，并强调用好政策性银行新增信贷和基础设施建设投资基金。

2021年12月-2022年4月，中央经济工作会议和中央财经委员会第十一次会议接连提出了“两个适度”：“适度超前开展基础设施投资”、“适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施”，表现出在经济下行和环境复杂的当下基础设施是经济社会发展的重要支撑，稳投资是保持经济增长的重要力量。

那么在国家一系列政策和办法加持下，基建投资如何落到实处？如何联动地方产业发展？

本文将结合国家及地方政策举措，从地方政府投资视角围绕地方政府投融资模式、基建落地产业带动性方面分析基建投资高质量落地模式和高产出投资方式。

01 由市场看经济：短期内呈现恢复势头

国家统计局数据显示：初步核算，上半年国内生产总值562642亿元，按不变价格计算，同比增长2.5%，二季度经济实现正增长。其中2022年1-6月全国固定资产投资（不含农户）271430亿元，累计同比增长6.1%。

整体来看，6月累计增速较1—5月份仅回落0.1个百分点，回落幅度比1—5月份再次收窄0.5个百分点，宏观经济大盘短期内逐步稳定、生产需求逐步恢复、资产投资稳步上升，国内经济水平表现出恢复势头。

在国际复杂环境和疫情反复的当下，“十四五”实现了良好开局。但长期看，“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力叠加带来的经济发展问题仍不容小觑，“三驾马车”投资、消费、出口情况表现出在“黑天鹅”、“灰犀牛”事件影响下经济水平恢复期可能较长。

投资端：近三年（2019年6月-2022年6月）国内固定资产投资数据显示2019年下半年固定资产投资累计增长平均为5.5%左右，2020年基本为负数，2021年呈现“年初大幅度增长，然后一路走低”态势，2022年以来虽出现回落但基于6月累计数据回落趋势逐步降低，其中基础设施投资贡献重要市场投资数据。

消费端：在2020年全球疫情爆发影响下，国内社会消费品零售总额累计增长表现为负向增长，2021年初迎来一波“报复性消费”，然后逐步趋于稳定，2022年以来逐步降低，至4月累计同比增长出现今年“首负”。

出口端：2021年1月至2022年1月，国内出口总值累计增长率始终保持在20%以上，最高达到60%，2022年以来基本逐步走低，均为20%以下，至6月累计同比增长为14.2%。

总体表现来看，消费在“黑天鹅”事件影响下，尤其今年国内疫情反复时间长、影响力大、覆盖面广，基于对未来的不确定性，疫情对消费群体的消费意愿产生了较大的影响。

经济高速发展带来供给端与需求端不适配问题同样是消费意愿的影响因素之一。俄乌战争“灰犀牛”事件给全球供应链贸易造成不小的影响，炮火下企业可持续经营风险、部分航线阻断及海运停摆带来的物流成本风险等加剧，我国作为俄乌的重要贸易伙伴国，出口受到了一定影响。

在消费、出口表现不够“兴奋”情况下，有专家学者认为，“未来随着民间投资、新型基础设施建设投资的推进，有效投资将是拉动经济稳增长的根本动力”。

从去年12月的中央经济工作会议到今年4月的中央财经委员会第十一次会议，不断强调稳投资是保持经济增长的重要力量，结合国家积极出台的财政政策和货币政策，对基础设施建设投资产生的全生命周期综合效益具有较高期待值，对其促进国内国际双循环、扩大内需、缓解经济三重压力具有一定的预期。

02 政策举措：“积极”与“稳健”双重并举

2021年中央经济工作会议强调：宏观政策要稳健有效；要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

2022年7月28日中央政治局会议再次指出：宏观政策要在扩大需求上积极作为；财政货币政策要有效弥补社会需求不足；货币政策要保持流动性合理充裕，加大对企业的信贷支持，用好政策性银行新增信贷和基础设施建设投资基金。

宏观基调表明：面对经济“三重压力”，经济结构和市场要素的合理调节和配置面临新挑战，为确保经济平稳运行，向实体经济提供更有力支持，那么政策发力必须靠前。

2022年5月31日，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号），明确要求努力为下半年发展打好基础，保持经济运行在合理区间。

值得关注的是：

1.财政政策中强调地方应加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕，并将优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入地方政府专项债券支持范围。

根据上半年数据表明，2022年1-6月全国发行新增专项债券3.41万亿元，且于7月初地方政府开始了今年第三批专项债券申报发行工作。

同时上半年也伴随着财政、发改出台的政府和社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)以及各部委出台的行业指导文件为投资有效落地做支撑。整体看，财政政策的政策引领和有效落实表现是积极的。

2.货币政策中强调持续释放贷款市场报价利率（LPR）形成机制改革效能，继续推动实际贷款利率稳中有降，从今年上半年中国人民银行发布的贷款市场报价利率（LPR）看，1年期稳定保持在3.7%，5年期以上由年初的4.6%降到4.45%；其次提到政策性开发银行、商业银行优化贷款结构、延长贷款期限，加大对水利、水运、公路、物流等基础设施建设和重大项目的支持力。

此外，国务院总理李克强6月29日主持召开国务院常务会议确定运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金举措，扩大有效投资。

随之，中国人民银行有关司局负责人就金融工具相关问题回答《金融时报》记者提问时说到：政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：

一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。

二是重大科技创新等领域。

三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

整体看，货币政策也在迎合财政政策提出的基础设施投向的重要领域，且表现为注重疏通货币政策传导机制，增强信贷增长的稳定性。

由一揽子政策及其他配套政策看，积极的财政政策和稳健的货币政策紧密结合又双向联动，为基础设施投资有效发挥扩大有效投资、稳住经济大盘作用提供助力支持。

03 落地支撑：由地方政府端看基建投资

从当前的宏观政策来看，预计下半年基建投资将保持较高增长。但随着财政政策和货币政策的持续出台，从地方政府的角度考虑，可能产生的疑问在于：如何投？目的是什么？

受经济下行和疫情影响，地方财政的债务问题和资金不足逐步显现，在财力有限情况下地方政府首先应考虑投资的投入产出比，其次从经济学的本质上来说，基础设施投资必然不能够采取“大水漫灌”的方式，实现有效投资是托底经济的关键动作。

笔者从地方政府基础设施投资采取的投融资模式、投资落地能带来的产业效益两个角度来讨论基建投资如何落地。

——契合实际需求的投融资模式

财政空间有限且融资平台规范发展的情况下，由近五年地方政府基础设施投融资模式来看，主要为PPP、专项债，政府直投、ABS相对少，近三年REITs作为新金融产品问世并处于探索起步阶段。

就讨论这几种投融资模式来说，笔者认为地方政府最终目的有三个：解决项目资金需求，调动民间投资力量，投资带动产业发展。

从解决资金需求和调动民间投资来看，基础设施建设落地的重要支撑之一是资金保障，合适的投融资模式既能为地方政府“减负”又能调动民间投资、激发市场活力。PPP、专项债、REITs是主流模式。

2014年-2018年PPP在国内迅猛发展，2019年-至今呈现缓慢规范发展，前期大量PPP项目问世导致10%红线剩余空间被挤压的很小。

2022年以来，国家、地方及行业部门分别出台配套政策鼓励PPP模式投资基础设施，中央财经委员会第十一次会议强调推动政府和社会资本合作模式规范发展，引导社会资本参与市政设施投资运营，国务院办公厅、国家发改委分别于5月和6月出台了关于盘活存量资产、扩大有效投资的意见和办法均提到鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产。

同时2022年6月28日中国财经报就“PPP模式推动金砖国家可持续高质量发展”专访财政部政府和社会资本合作中心相关负责人，相关负责人认为：“面对新冠疫情持续反复、全球经济复苏乏力、各国财政空间受限、基础设施投资缺口扩大的挑战，PPP模式在吸引和撬动社会投资、缓解财政支出压力、弥补基础设施不足、提供优质公共产品和服务方面的作用凸显，得到广泛认可和应用。”。

足以表明：PPP模式开始回暖。考虑到财承空间问题，笔者认为当前有效途径一是对已入库但停滞或存在重大问题的项目进行清库处理，腾出空间，二是PPP REITs打好组合拳，优质PPP项目结合REITs实现上市交易，增加资产流动性并使得社会资本有效退出。

专项债券在2020年全国实现大规模发行，仅1-8月发行规模达到3.18万亿元，2021年新增发行3.42万亿元，2022年下达的3.45万亿元，1-6月新增专项债券3.41万亿元。

地方政府专项债券是在PPP模式困顿之际国家为调节经济的又一手段。

从专项债券申报、发行的实际情况看，风险点有以下两点：一是可能存在地方政府为达到收益覆盖倍数而广泛“包装”的情况，而实际对于专项债券后期资金使用和管理基本靠绩效评价监督，绩效评价监督却又有不可避免的主观指标约束；二是根据专项债券投向大部分市政基础设施发行期限基本集中在10年、15年、20年，专项债券还本付息的方式是“每年付息、到期还本”，也就是说在2030、2035、2040年左右地方政府专项债券还款压力是当前可预料到不可忽视的问题，长期大量使用专项债券带来的偿债风险和政府违约风险是需要机制的不断完善来控制的。

2020年国家依据基本国情推出REITs,意在盘活基础设施存量资产、调动民间投资者力量，提高基础设施投资效益和资产流动性。

当前REITs在试点阶段，基于国家对试点项目要求较高，当前发行的REITs项目主要集中在产业园区、高速公路、污水处理、仓储物流等收益稳定且持续的领域。

由此，目前大面积使用REITs不现实，但基于REITs的流动性和对社会资本的接纳程度，同时结合REITs的支持领域不断扩大、部分条件出现“松动”，未来将成为地方政府基础设施投资的重要手段。

以上仅分析当前阶段地方政府主要采用的投融资模式，但整体来看，单纯地靠一种投融资模式是不靠谱的，地方政府基础设施投资应全盘考虑，结合地方实际及基础设施适宜的开发方式，在新老基建共同发力的情况下，打好组合拳。

一是当前传统基建主要采取PPP和专项债券模式，新基建也可考虑专项债券和PPP模式，以PPP模式的优势在于此模式经过多年发展，风险可控且规范性相对较强，考虑财承空间情况，当前地方政府专项债券更具有资金成本低、“来钱快”的优势，但地方政府应做好项目前、中、后期的风险管理；

二是存量项目应更多考虑PPP、REITs模式，不仅能够解决资金需求同时能够较好地调动民间力量，尤其是REITs相对于ABS流动性较强，门槛较低，能够吸引中小投资者参与基础设施投资，提高项目运营水平、解决当前部分资产运行效率低、空置率高的问题，无疑是实现市场经济良性循环的好手段，但基于REITs对项目要求相对高，当前也在试点阶段，根据国家发改委出台政策文件以及市场反馈来看，有逐步“放松”的可能性。

特别强调的是：不管使用哪些投融资模式，考虑到基础设施有较强的公益属性，地方政府应考虑基础设施投融资未来的还款风险、还款周期集中以及与项目的适配性。

此外，2022年1月-6月民间投资增长3.5%，占整体固定资产投资的比重约为56.4%，民间投资质量不断在改善；拉动民间投资不仅对促进产业转型、激发市场活力具有重要意义，也能明显为财政缓解压力，提升投资平稳性，因此拉动民间投资也应是地方政府选择投融资模式时的重要考量因素之一。

——新老基建投资共同发力地方产业发展

效益是投资动作产生的重要动力，基础设施投资必须考虑“终端效益”，无论社会效益还是经济效益，当前阶段要符合民生发展和国家安全的需要。从地方政府角度考虑，基础设施投资是要为地方产业发展服务，投资带动产业发展并形成持续的经济效益应是地方政府基础设施投资的最终目的。

地方政府基础设施投资行为的发生应避免发生盲目投资、重复投资，应从“是否符合国家及地方十四五规划”、“是否解决急、难、愁、盼问题”两个方面去考虑基础设施投资的实际需求和方向，最大程度“把钱花在刀刃上”。

民生问题是社会重点关注的“急、难、愁、盼问题”，《“十四五”公共服务规划》中明确“老有所养”是基本公共服务民生保障目标，“老有颐养”是普惠性非基本公共服务的实现目标，养老服务保障水平成为影响人民群众获得感、幸福感、安全感的重要因素之一，同时从国内养老产业实际水平看，养老产业具有较大的基建投资空间，由此笔者从基础设施投资和养老产业发展为狭义视角讨论基建投资与地方产业发展关系。

第七次全国人口普查结果显示：60岁及以上人口占18.70%，与2010年第六次全国人口普查相比60岁及以上人口比重上升5.44个百分点。随着老龄化人口加剧，地方财政支出负担加重、子女无法兼顾照料等问题逐步暴露。

从需求端看，养老产业未形成集约化发展，资源利用率低、服务碎片化，社区养老模式单一、养老机构经营可持续能力低，同时智能养老产品单一，基础设施水平较低，不能满足多样化和个性化需求，由此，养老服务在考虑地方经济水平、投融资力度基础上具有新基建投资建设的强烈需求，此外对医疗服务设施、生活服务设施、娱乐服务设施等传统基建有着同样需求，新老基建应融合发力带动养老产业智慧化发展。

从消费端看，60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，而0-14岁人口占17.95%，新增人口低于老龄人口增长率；同时根据国家卫健委公布的数据显示2021年我国一孩出生数量为468.3万，首次跌破500万，仅为2016年51.8%，90后、00后作为新的婚育主体，受教育年限长、就业压力大等因素影响，婚育推迟现象非常突出，也就是说2050年之后需要养老服务的老龄人口数量可能达到一个新高潮。

由此来看，老龄人口是庞大的消费群体，且是个不断扩增的消费群体，在当前养老产业发展无法满足老龄人口需求情况下，促使老龄消费群体对养老服务和基础设施会逐步提高品质要求和消费意愿。

因此，从另一个角度来说，基建投资应考虑不同的消费群体，而不单纯地从一端出发。

根据《养老产业统计分类（2020）》（国家统计局令第30号），养老照护服务、养老科技和智慧养老服务两个大类值得着重关注。

其中智慧养老 社区养老是当前讨论的和探索的热门方向，基于大数据的信息化平台和传统基础设施的联动具备较强的市场开发和公共服务资源整合能力，能够较好的满足老龄消费群体需求的个性化和多样化，同时在及时性、保障性、人文关怀方面也会实现值得飞跃，虽然模式仍在探索研究，但未来必将促进养老产业的高质量可持续发展和实现市场消费的挖掘匹配。

说到根本，地方政府基建投资的落脚点在于为产业发展服务。

笔者以养老产业为例，阐述新老基建应共同发力投向有需求的供给端，通过改善供给来促进消费、实现产业良性发展，产业的发展为投资带来资金满足和投向缺口，二者相辅相成，对稳经济、促进国内国际经济循环向好发展具有重要意义。

长期来看，基础设施投资带来的综合效益是改善经济环境、降低经济三重压力的重要力量，国家匹配的财政政策和货币政策也在释放经济长期向好的决心和信号。

但地方政府作为基建投资落地的行动主体应结合当地经济水平、消费群体来投向产业发展、经济发展真正需要的地方，且因地制宜考虑适合的投融资模式，让基础设施投资发挥最大的社会效益和经济效益，而不是“为了投资而投资”。

本文作者熊俊俊，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。