乡村振兴要优化土地配置，新一轮土改探索宅基地“三权分置”

“十四五”时期，中国将全面推进乡村振兴。由于宅基地制度是乡村振兴战略的重要制度支撑，因此在“三块地”改革中相对滞后且影响重大的宅基地制度改革，成为现阶段土地制度改革领域的主要工作之一。

2020年10月，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是继2015年农村“三块地”改革试点后，中央启动的新一轮农村土地制度改革。“三块地”改革指的是，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

清华大学经济管理学院经济系副教授杨思群对第一财经记者表示，本轮农村土地制度改革，开启于“十三五”收官之年，跟前一轮农村土地制度改革相比，有三个主要特点：一是聚焦改革难点、扩大试点范畴；二是改革内容更加清晰明确；三是改革将向制度化和法治化的方向发展。

决不能急躁冒进、急于求成

在党的十九大作出“实施乡村振兴战略”的重大决策部署后，2018年中央一号文件提出了“实施乡村振兴战略的总体要求”。时任中央农村工作领导小组办公室主任韩俊称，该文件的最大亮点是搭建起了实施乡村振兴战略“四梁八柱”，该政策体系包括了一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措。比如，提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。

如今运行的农村宅基地制度，是由新中国成立以来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。然而，随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出。

中国人民大学经济学院教授刘守英从长期调研中观察到，从上世纪90年代至今，农村正在发生三个显著变化：一、农民代际特征明显，新一代农民与土地、村庄的粘度降低，正在发生一场离土、出村、不回村的“结构革命”；二、整个中国村庄分化演化、适度聚集成为不可逆转的大趋势，以自然村落为基本单位的宅基地制度安排已不合时宜；三、农业产业裂变，农业的内涵、功能、业态更加丰富，城乡互动的增加改变了以耕作为半径的传统农业，对宅基地制度改革提出了迫切要求。

2021年全国两会期间，全国政协委员、中原银行董事长窦荣兴对第一财经记者表示，目前，中国农村宅基地的空置率超过10%，空房率最高达70%，具有很大的盘活空间。

2021年2月22日，在国新办发布会上，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示，2020年启动的新一轮农村宅基地制度改革试点，核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式。在试点中，着眼于保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制。同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。

试点规模为前一轮的7倍

在“十三五”时期脱贫攻坚取得胜利后，中国要在“十四五”时期全面推进乡村振兴，实现“三农”工作重心的历史性转移。

杨思群称，乡村振兴作为新时期中国农村工作的重点，其目标是实现农村经济社会发展的现代化，所面临的任务也更加复杂艰巨。在这个过程中，优化配置农村各种资源，特别是土地、资本和人力，形成促进资源优化的稳定制度体系，是关键。

对比前后两轮土地制度领域的改革试点，可以发现其中的不同。

2015年2月，以十二届全国人大常委会审议通过授权改革试点为标志，在33个试点县（市、区）的“三块地”改革正式启动。其中，征地试点3个，入市和宅基地试点各15个。2016年9月后，改革试点进入统筹推进阶段，征地和入市试点扩大到全部33个试点地区。

2017年底，全国人大常委会决定，“三块地”改革试点延期至2018年年底。到2018年底，全国人大常委会又决定，继续延期至2019年年底。经过两次延期，“三块地”的改革试点持续了五年。

这意味着，在五年的改革试点过程中，试点宅基地制度改革的县（市、区）仅有15个。

根据2021年中央一号文件，在“深入推进农村改革”的内容中，包括探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

杨思群称，新一轮土改试点聚焦对农民利益影响最大的宅基地制度，试点期限为2020年至2022年。此外，新一轮土改试点的县（市、区）数量为前一轮的7倍，这使得新一轮改革试点的样本更加丰富，内容更加聚焦且更加清晰和深化。

他说，在前一轮土改试点中，宅基地改革的原则之一是，不以“宅基地买卖”为出发点。这既是对改革底线的设定，也是对改革内容的风险管控。然而，在中央提出宅基地改革“三权分置”后，新一轮土改试点明确提出探索这一制度改革的有效实现形式。保障进城落户农户的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三权”，则是针对前一轮改革试点中遇到难题所进行的现实回应。

“保障进城落户农户的三权，是乡村振兴乃至城镇化发展中绕不过去的重要问题。让常年在外打工的新农民有基本的生活保障，其留在农村的三权是底线性的权益。如果这个问题能够处理得好，既可以促进城镇化发展，使新农民在城市中留下来，又可以在新农民利益得到保障的前提下，更有效的配置农村土地资源。”杨思群说。

由于试点地区开展宅基地使用权抵押，需法律另行规定或经全国人大常委会授权，在今年两会期间，全国人大代表、安徽省滁州市市长许继伟建议，完善农村宅基地制度改革配套政策。

许继伟建议，参照全国人大常委会审议通过对前一轮土改授权改革试点，由全国人大常委会授权宅基地制度改革试点地区，暂时调整实施《民法典》中关于“限制宅基地使用权抵押”的相关规定，以便试点地区探索落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资金、资产。