规范非银行支付机构经营行为 支付领域反垄断监管措施将强化

为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，保障当事人合法权益，人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。

防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。记者了解到，2010年6月，人民银行制定了《非金融机构支付服务管理办法》，奠定了非银行支付机构监管基础。但近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。

《非银行支付机构条例（征求意见稿）》起草说明（以下简称“起草说明”）指出，总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升非银行支付机构监管法律层级，进一步规范非银行支付机构经营行为，维护支付服务市场健康发展。

“《条例》法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。”招联金融首席研究员董希淼接受《金融时报》记者采访时表示，《条例》出台后，支付归支付，清算归清算，服务归服务，产品创新有序推进，竞争环境更加公平，能更好地满足人民群众对支付业务的需要。

确定支付业务新的分类方式

起草说明指出，《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

与此同时，根据起草说明，《条例》从我国国情出发，坚持金融业务必须持牌经营，对非银行支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为非银行支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。

此外，在资本实力要求方面，《条例》设置了准入“门槛”：非银行支付机构注册资本最低限额为1亿元。人民银行根据审慎监管原则分别确定从事储值账户运营业务和支付交易处理业务的非银行支付机构的注册资本最低限额，以及注册资本与业务规模的比例要求。注册资本应当是实缴资本。

强化支付领域反垄断监管措施

值得注意的是，《条例》中有关“强化支付领域反垄断监管”的相关措施备受市场关注。起草说明中指出，《条例》以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，丰富监管手段。具体来看，在市场支配地位预警措施方面，《条例》明确，一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。只要涉及上述情形之一，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

在市场支配地位情形认定方面，《条例》明确，一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。只要涉及上述情形之一，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

“非银行支付机构利用支付垄断地位可以对商户、消费者的经营和消费施加影响，就可能损害消费者合法权益，同时，市场垄断不利于维护市场公平竞争环境。”光大银行金融市场部分析师周茂华表示，本次《条例》修订强化反垄断监管，并对市场垄断认定标准进行了细化，监管可操作性明显提升。

此外，《条例》要求，同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权。同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。董希淼认为，这有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

加大违规行为处罚力度

《条例》明确了非银行支付机构的法律责任。明确提出，要以做好支付领域风险防范和处置、坚决打击违规活动、整治金融乱象为主旨，明确非银行支付机构退出情形，加大对非银行支付机构违规行为和违规人员的处罚力度；明确对无证经营支付业务的机构参照《防范和处置非法集资条例》相关规定进行处理，加大对持牌机构为无证经营支付业务的机构提供支付业务渠道行为的处罚力度。

在审慎监管措施方面，《条例》提出，非银行支付机构累计亏损超过其注册资本的50%；自获许可之日起，未实质开展部分或者全部支付业务，或已获许可的部分或者全部支付业务连续停止2年以上；连续2个年度分类评级结果为最低等级；存在对支付服务市场稳定运行具有较大不利影响的情形。有上述情形之一，人民银行可以根据审慎监管原则暂停其部分或者全部支付业务直至吊销其支付业务许可证。

记者注意到，此次《条例》也设置了合理过渡期。《条例》施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在《条例》施行之日起1年内达到《条例》规定的条件。逾期仍不符合《条例》规定条件的，由人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由人民银行吊销其支付业务许可证。