人口、产业往哪去？上海市政府工作报告首提“五个新城”

“五个新城建设”首次写进上海市政府工作报告，将深刻影响上海城市未来空间格局和人口、产业流动。

1月24日，上海市十五届人大五次会议在世博中心开幕。上海市长龚正作政府工作报告。

龚正介绍道，上海将以五个新城建设为发力点，优化市域空间格局。按照独立的综合性节点城市定位，制定加快推进新城规划建设实施意见和行动方案。编制新城规划建设导则，开展新城重点地区规划设计，支持新城集聚一批符合功能定位的重大产业项目，高标准配置学校、医院、文体设施运等公共服务资源，推进综合交通枢纽建设，提升新城环境品质，促进新城与长三角城市群中的其他城市相互赋能、辐射带动。

嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城的建设将对未来上海空间格局产生什么影响？在“双循环”和“长三角一体化”的背景下，五个新城将承担怎样的发展使命？

上海交通大学特聘教授陆铭认为，“提出五个新城建设，是上海在中心城区面临发展空间约束的情况下，实现突破的重要举措。随着人口的增长，上海逐渐要从行政管辖边界范围之内寻找新的突破，逐渐建成和江苏、浙江邻近的一些重要城市连片发展的都市圈，而五个新城又正好处在都市圈范围之内的节点位置上，从这个意义上来讲，上海五个新城的建设，对于下一阶段的发展会起到巨大的作用。”

上海探索多中心城市路径

上海“十四五”规划提到，要实现“新城发力”，就是要按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求和独立的综合性节点城市定位，运用最现代的理念，集聚配置更多教育、医疗、文化等优质资源，建设优质一流的综合环境，着力打造上海未来发展战略空间和重要增长极，在长三角城市群中更好发挥辐射带动作用。

“五个新城建设”写进上海政府工作报告，意味着五个新城的建设将真正落地。

“五个新城”为何花落嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇？陆铭认为，上海选择这五个区域建设新城主要是因为这些新城的地理位置处在都市圈范围之内，相对来说开发强度比较低、发展空间比较大，与此同时，该区域在过去的发展中积累一些自己的产业特色，比如嘉定的汽车产业、奉贤的大学城，而青浦和南汇又分别处在国家交给上海的长三角一体化示范区和上海自贸区新片区临港新城这样的任务之下。

“比如松江，通过自主打造G60科创走廊，不仅从松江制造走向松江创造，还一下子就把区位优势发挥得淋漓尽致，并加快产城融合，积蓄了独立发展动能，越来越像一个具有完整城市功能的城市了。”上海交通大学中国城市治理研究院教授陈杰告诉第一财经记者。

复旦大学城市经济研究所所长周伟林认为，这五个新城除了产业上格局特色，分布也比较均衡，对中心城区人口和产业压力形成缓冲，有利于构建多中心城市的格局。

“从全球来看，不管是东京，还是伦敦，周边都有很多卫星城，卫星城的功能和中心城区的功能形成补充和分工，包括居住，以产业、制造业，文教、旅游等，而卫星城之间的定位也有区别，城市的功能也得到了丰富。”周伟林说。

五大新城未来将如何发展？

陆铭表示，未来五个新城的发展首先将集聚更多的人口，将有更多的产业发展空间，而每个新城也将形成一批自己的特色发展产业，并且围绕着一些核心的大企业，形成辐射，带动其他中小企业和相关的制造业、服务业产业体系，新城在经济意义上其实就是一个相对独立的城市。而公共服务和基础设施也应该按照它所容纳的人口去配置。

陆铭还建议，上海在郊区建设新城的过程中应该在规划上考虑设置更加快速的轨道交通。如果能在一小时的时间内连接周边的新城和中心城区，就可以提高整个城市的运转效率和宜居程度。

“新城要形成对人口的吸引一是要有产业，二是要有高标准的配套，包括报告中提高的学校、医院、文体设施、生态环境等。而在新城的建设中，肯定会面临很大的资本投入，在这方面需要有一些新的机制，去吸引资本、吸引企业、吸引人。”周伟林表示。

陈杰认为，新城规划是一个大课题，产城融合是基本要求，职住平衡是重要考量，公共服务资源的起点要更高，相对中心城区更有优势，以更好的营商环境来导入产业，以更好的幸福感体验来吸引人口。而这些前提是要让新城有自我造血功能。如果要让这五大新城发展更好，需要更多给这五大新城赋权，包括获得更多的城市规划自主权、产业选择权、公共服务配置权和土地用途变更审批权。

新城将承担对接长三角职责

在长三角一体化的大背景下，五个新城的建设将成为上海连接长三角的重要纽带。

“在上海要成为一个在长三角发挥中心城市的作用的节点的话，除了中心城区的能量以外，必然要发展新城，而落脚的重点实际上就是产业。”周伟林认为。

上海交通大学经济学院经济学系教授陈宪认为，上海内部以及上海和周边城市产业发展基本上形成了一种分工，而不是简单的转移问题。

“各个新城和上海怎么进行产业的分工，形成上海的产业链、打造上海的产业生态，是非常重要的方面。目前来看，每个新城空间上都有一些特色，比如嘉定区的汽车产业，南汇区主要还是临港的装备制造，松江的G60走廊，青浦民营经济园区等，在产业链上应更好地进行整合以及分工。”陈宪说。

陈宪认为，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城构成一个环绕上海中心城区的半环，除了南汇是临港的一部分，其他几个新城都是和江苏、浙江的近沪区域连接，和上海周边的城市——太仓、昆山、嘉善、平湖、海盐都会形成协同发展的产业链联结。

而在与长三角其他城市实现基础设施的连接方面，五个新城也将发挥巨大的节点作用。

陆铭表示，在交通基础设施建设方面，五个新城将通过与中心城区和周边浙江和江苏的临近城市，形成更加紧密的公路和轨道交通网络，对促进长三角，特别是上海都市圈的一体化进程，有巨大的战略性节点作用。

“这五个新城在地理位置上比上海中心城区更加靠近江苏和浙江的中小城市，比如嘉兴、吴江、昆山、太仓等，未来有可能在这些新城地区率先实现长三角一体化示范区和上海都市圈范围内更为便捷、更为畅通的生产要素流动。希望能够借着新城的建设，打破在传统体制之下，上海跟江苏、浙江之间省一级的边界对生产要素流动的分割和制约作用。”陆铭告诉第一财经记者。

增加土地供应，助力新城发展

在推进新城建设方面，上海已有多项举措。比如在供地方面，上海已经加大对五个新城的供地力度。

1月21日，上海市住建委等部门发布《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》（下称《意见》）提出，将完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城（南汇、松江、嘉定、青浦、奉贤新城）加大供应力度。

陈杰认为，《意见》的一大亮点就是增加供给，并且切切实实给出了增加供给的方向。五大新城，不仅是要提供价廉质优的住房，更重要是能提供相当数量的工作机会，真正成为一个城市功能完整的新城来吸引大批居民扎根，分流中心城区房价压力同时，实现更好的产城融合和更优的职住平衡，从而与中心城区形成良性互动、协同发展。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，《意见》明确了区域市场供地的调整，尤其是提到了五大新城的供地，这标志着这五大新城将作为供地重点，成为更多人口导入以及资源导入的平台。

“这五个新城也将成为大家买房、居住、工作、就业的重要区域，积极发展新城、增加供地有助于解决目前上海用地不足的压力。而且这五个新城的交通区位也越来越好，将出现新的一些机会。”严跃进告诉第一财经记者。

严跃进认为，按照目前的房地产调控政策，五个新城将加大普通住宅用地供应，轨道交通沿线也将建设一批租赁住房，后续也将进行商业地产的开发，这些都将和人口导入匹配。而智慧小区、智慧社区在新城的落地可能性会更大，所以除了在供应总量方面发力，结构上也会有所调整，形成居住舒适度更高的住宅小区。

“随着人口的导入，房地产也将成为一个增长点，但新城对房地产开发和房价肯定会有一些控制，土地的供给也将与新城的产业更加配套，对土地使用效率的要求也会有所提高。”周伟林表示。