全国人大要求清理不合时宜计生法规文件，如何增强生育包容性

随着人口老龄化加速和人口变动新趋势出现，中国的人口政策也在不断完善和修订。

在十九届四中全会提出“优化生育政策”的基础上，十九届五中全会后的中共中央建议首次提出“增强生育政策包容性”。

“增强生育政策包容性”是对未来5年人口变动趋势的回应，体现了人口政策的重心变化。但如何理解和落实这一精神，最近国家有关机构和部门正在出台相关规定。

1月20日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上做《关于2020年备案审查工作情况的报告》称，党的十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”，为贯彻这一精神，全国人大要求各省、自治区、直辖市人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理。

沈春耀称，对已经不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。同时，建议有关方面尽快研究调整与此相关的政策和规定。

哪些属于清理范围

到底该如何清理？清理的标准是什么？哪些政策会纳入清理废除范围？

“现在看来，关于超生的惩罚性政策应该取消，还有生育的审批手续等方面的规定也应取消。现在的政策基调是鼓励按政策生育，这意味着在生育两个孩子的范围内，取消一切不必要的手续和审核。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授李建民对第一财经表示。

其实，这种清理，在国家层面和很多地方早已开始。

比如针对公职人员超生问题，2019年，全国人大常委会法工委根据公民审查建议对地方性法规中“超生即开除”的规定进行了审查研究。

审查研究认为，我国人口发展已呈现出重大转折性变化，地方性法规中“超生即开除”和其他一些严格控制措施、处罚处分等规定，虽有上位法的一定依据，但总的看已经不适应、不符合党和国家关于改革完善计划生育服务管理的精神和方向，应当适时调整，建议有关方面研究启动修改完善工作。

2020年5月，针对有媒体报道的某些地方开除生育三胎的公职人员事件，全国人大常委会法工委再次作出回应。相关负责人表示，全国人大常委会法工委已及时了解了有关情况，梳理了法律、法规中的相关规定，并会同有关方面进行了认真研究。结论是，我国人口与计划生育法规定，对超生的国家工作人员依法给予行政处分，并未作细化规定，《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》规定，对情节严重的给予开除处分。根据上述规定，对“超生”人员并非一定要开除。

地方上，广东、宁夏、广西、云南、海南等地，相继废除了“超生即开除”的规定。比如2020年9月，广西壮族自治区十三届人大常委会第十八次会议修改了相关人口计生条例，决定今后对国家工作人员的超生行为将“依法给予处分”，而不是此前规定的“应当依法给予行政开除处分”。

更早的2018年5月，广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《广东省人口与计划生育条例》的修改，将原国家机关和事业单位、国有企业等单位对其超生职工给予开除处分的规定，修改为国家工作人员超生按照法律、法规规定缴纳社会抚养费，同时依法给予行政处分。

增强生育政策的包容性是一个系统工程

接受第一财经记者采访的学者认为，清理不利于维护生育权利的政策条款，只是“增强生育政策的包容性”的一个方面，还应该从人口发展的均衡性、可持续性和长远性的层面考虑这个问题。包括做好优生优育，增强人口素质，从全生命周期的角度支持家庭发展等方面。

事实也已证明，生育意愿很难被简单的生育政策所左右，人口结构所面临的难题是一个更大的系统工程。

比如取消关于二孩相关的手续，对生育率的触动只是短期起作用。在2016年全面放开二孩之后，生育率有明显的提升，但提升幅度和持久性不及预期。

数据显示，2015年全年出生人口1655万人，人口出生率为12.07‰；2016年全年出生人口1786万人，人口出生率为12.95‰；2017年全年出生人口1723万人，人口出生率为12.43‰；2018年全年出生人口1523万人，人口出生率为10.94‰；2019年全年出生人口1465万人，人口出生率为10.48‰。

相关数据在2016年短暂上升之后，此后又逐渐回落。

“当前及未来生育政策已经不是主导人们生育的主要因素了，全面两孩政策实行五年已经证明了这一点。不要期望单纯的生育政策进一步放宽能够刺激生育率的提高。生育政策背后的一些配套的经济社会政策更关键，这些政策如何能够和生育相关的因素对接起来，才能起作用。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授、博士生导师原新对第一财经表示。

“增强生育包容性的提法虽然还需要进一步细化，但肯定不只是一些生育条款。女性生育意愿下降，也是多重因素导致。”一位人口学专家表示。

从其他国家人口结构变化趋势看，人们收入水平的提高，教育水平的提高，就业率的提高，尤其是女性受教育水平的提高，女性独立性的增强等，这些因素都是导致生育意愿下降的因素。还有房价、养育孩子成本的提高，晚婚晚育，都会导致生育意愿降低。

上述人口学专家认为，除了对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，经济社会的配套措施也是关注重点。

在十九大报告中，也明确提到要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”。

“从经济社会政策的配套衔接这个角度来看，与增强生育包容性的提法相违背一些东西，包括法律条款、政策、奖惩措施、技术服务、宣传的价值取向等，都应该清理。我们需要考虑促进生育政策与相关经济社会政策的配套衔接，这是考验我们国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。”原新表示。

原新认为，有关生育政策的法律清理和修订，只是为下一步优化生育政策做准备。全面依法治国，全面依法管理人口，只有在适宜的法律基础上，才能去谈整个社会的配套政策如何更好地为人口和经济社会协调发展服务。

其实，有关“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”的政策，已经开始陆续推行。

比如延长产假的规定开始在一些地方执行；在3岁以下儿童的照顾上，原本已经消失的托儿所，也开始陆续出现。

2019年5月，国务院印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。《意见》出台以后，国家卫健委马上出台了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》两个文件。从托幼机构的设置区域、设施的设置、人员的规模、人员的要求以及功能的职责方面进行了标准化的规定。

国家税务总局和财政部也下发了《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，对于子女教育、赡养老人、大病医疗等六大原因给予一定标准的个人所得税减免。

原新认为，随着国家生育政策进一步优化调整，包括财政投入、技术力量、宣传教育、舆论导向、激励机制等，这些方面都应该做配套调整。其中很重要的一块就是社会保障体系要更加完善，这直接关系到生育意愿以及对人口的包容度。

在一些学者看来，生育政策显然已不是单一数量限制的问题，“生育包容性”应该是一个更广阔、多层次、全面、综合的政策导向。就此而言，未来的人口政策导向将更清晰、更包容。