楼继伟：“双循环”下更需高流动性国债市场

12月8日，在中国国债协会主办的“锚定高质量服务双循环——新格局下政府债可持续发展研讨”政府债研讨会上，全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟，全国政协经济委员会副主任冯健身，财政部原部长刘仲藜、原副部长张弘力出席并就政府债券发展建言献策。

楼继伟认为，未来一段时间内，财政收支缺口可能会继续扩大，以帮助这些经济社会目标逐步达成。但是从长期看，财政赤字不可能无限扩大，最终将会收敛。因此，未来政府债还是要在结构上下功夫，关键着力点是在支出结构、债务结构、转移支付结构等方面做文章。一方面要调整支出结构，增加经常性支出结构占比。加大对消费的促进和刺激作用，扩大对医疗、教育、养老、托幼等民生保障设施的投入，提升基本公共服务均等化水平，积极应对老龄化少子化，这些主要靠增加经常性支出占比。

另一方面，要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。顺应促进消费、投资结构调增和群众美好生活的趋势。多数补短板的投资领域与公益投资相关，不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方政府一般债来满足。此外，还要加大转移支付力度，缩小收入和公共服务差距，不断提升质量和效益。

对于国债的发展，楼继伟表示，当前国债市场规模太小、流动性不足，国债收益率曲线断续，是重要短板。在“双循环”格局下，金融市场会加大对外开放，更需要高流动性的国债市场对冲其他市场波动风险。

“目前较为可行、且相对容易操作的方案，是中央财政发行特别国债，将一部分央行持有的外汇储备购买过来，来解决国债规模、期限和流动性的问题。”楼继伟表示，特别国债购买的外汇储备资产，可继续委托央行管理。同时，央行可考虑主要依托交易国债来调节基础货币投放，减少外汇储备的变化对货币政策自主性的冲击，并继续持有一部分外汇储备，用于汇率管理。

楼继伟认为，通过特别国债购买外汇，在现实上是具有操作空间。国债规模打开，能够迅速匹配到对应的期限缺口，交易活跃度和流动性等问题也就大大缓解。特别国债的投资收益应覆盖其利息成本，这就有必要对外披露收益和投向情况。因此，参考各国对外汇储备管理信息披露管理的实践经验和做法，建立向社会公开外汇储备管理情况的披露机制。这对于财政政策，对于货币政策、外汇政策都将提供现代化、科学化的调控支撑，有效缓解货币投放、对外投资、汇率波动的现实压力，有利于真正建立现代化的财政金融体系，有利于提升宏观治理水平，有利于推进治理现代化目标的实现。

在政府债的可持续发展上，冯健身提出了两点建议。一方面，可抓住当前国际市场负利率和低利率环境的有利时机，在合理控制海外主权债券规模、规避汇率风险和有效使用好海外主权债券资金的前提下，拓展国债筹资的海外来源，加大海外主权债券发行规模，降低国债融资成本，促进人民币国际化。另一方面，可参考国际经验，结合我国经济发展对债券的实际需求，不断尝试探索创新，丰富债券品种结构，优化债券期限结构，并提前完善立法进行规范保障，更好服务于新发展格局。

刘仲藜指出，新格局下还应加强政府债券的立法工作，当前我国仍然以1992年制定颁布的《国库券条例》为国债的最高层的法律文件，全条例一共14条。受客观环境的限制，里面有一些规定已经不适合当前的情况，容易出现监管重复、监管空白、监管套利等等问题。另一方面也不利于政府债券、金融、宏观调控等功能的发挥。我国需要进一步研究政府债券的立法工作，全面构建法治化保障。

此外，对于我国政府债务风险，张弘力认为，从短期来看要控制和减少存量债务规模，调整优化债务结构，集中力量化解存量集中到期的风险，保持债务规模合理可控。可以考虑中央适度增发国债，通过中央加杠杆来缓解地方杠杆过高的困境。通过从中长期来看，要进一步深化体制改革，从体制机制上建立起防范化解债务风险的长效机制。