前瞻 “十四五”：关于生态环保，核心智囊建言透露重要信号

“十四五”时期是我国全面建成小康社会，实现生态环境总体改善，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，建设美丽中国的第一个五年。

在国内外环境发生深刻复杂变化，面临的风险和挑战日趋增加的大背景下，“十四五”也将是我国经济社会发展从复苏走向绿色繁荣，加速推进绿色高质量发展的关键时期。

在新发展格局中，生态环境保护如何保持战略定力，持续改善生态环境质量，为美丽中国建设起好步、开好局，这是一个需要全社会共同完成的重大课题。

面临着“三个没有根本改变”

与以往不同，“十四五”生态环境保护是在“十三五”污染防治攻坚战取得关键进展、全国生态环境质量总体改善的基础上推进的。

“十三五时期，是迄今为止我国生态环境质量改善成效最大、生态环境保护事业发展最好的五年。”在国务院新闻办日前举行的新闻发布会上，生态环境部副部长赵英民说。

但我国的生态环境形势依然严峻，赵英民称，最突出的表现就是“三个没有根本改变”：以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路为主的运输结构没有根本改变；环境污染和生态环境保护的严峻形势没有根本改变；生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。

在能源基金会、生态环境部宣传教育中心等机构日前联合主办的大气治理研讨会上，国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国工程院院士贺克斌表示，我国大气污染问题还没有完全彻底得到解决，污染防治刚走出第一步，依然任重道远。

以大气污染防治为例，贺克斌说，我国细颗粒物（PM2.5）浓度与发达国家水平和世界卫生组织（WHO）指导值差距依然明显，臭氧表现出持续上升态势，区域大气污染问题依然突出。京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区PM2.5浓度仍分别超标62.6%、57.1%、17.1%。另外，我国秋冬季重污染依然多发频发，重点区域秋冬季PM2.5浓度是春夏季的1.6至2.1倍，重污染天数占全年90%以上。

监测数据显示，2019年全国337个城市平均达标天数比例由79.3%上升至82%；达标城市数量共157个，同比增加36个，但改善幅度明显减小。从区域上来看，汾渭平原PM2.5年均浓度上升了1.9%；从省份上来看，辽宁、陕西和山东城市反弹明显。

“今年1-8月的监测数据显示，这三个省份（辽宁、山东、陕西）空气质量达标仍有压力。”贺克斌说。

中国的污染防治刚走出第一步，生态环境保护依然任重道远。图为江西省大余县风光。摄影/章轲

自2013年环境部门发布臭氧数据以来，全国臭氧污染浓度水平一直处于上升趋势。2019年，全国337个城市的臭氧平均浓度同比涨幅6.5%，其中珠三角、长三角、京津冀及周边等重点区域的涨幅更为显著，且年均浓度均超标。此外，挥发性有机物（VOCs）减排虽然出台了很多政策措施，但收到的实际减排效果不理想。

贺克斌对记者表示，“十四五”期间，我国大气污染防治面临着多重挑战，包括新冠肺炎疫情、金融风险等不确定因素的影响，多目标协同控制的要求，以及产业和能源结构调整可能放缓，加大大气污染物减排压力等。

“如何打破现有利益格局，推进结构调整；如何挖掘潜力，推进关键污染物、关键减排措施的进一步强化和协同；如何在更加复杂的边界条件下，科学选择减排路径；如何推进建立高效管理体系，提高管理能力，形成合力，这都是目前需要解决的关键问题。”贺克斌说。

在最新一期的《中国环境管理》上，多位专家表示，经过多年努力，我国PM2.5浓度虽然大幅降低，但是与发达国家相比，差距仍然明显；虽然全国地表水环境质量总体保持持续改善的势头，但从水生态环境保护的整体性来看，不平衡不协调的问题依然突出；我国土壤、地下水和农业农村生态环境保护，问题点多面广、基础薄弱，是一项长期而艰巨的任务。

生态环境部环境规划院副院长严刚、研究员雷宇表示，从中长期来看，我国的空气质量管理目标，需要在尽快使全国绝大多数城市达到目前环境空气质量标准要求的基础上，通过较长时间的持续改善，接近甚至达到世界卫生组织的准则值，以达到保护人体健康的目的。

长江经济带生态环境联合研究中心马乐宽等专家也表示，当前我国缺乏统一的水生态监测与评价标准，水生态保护仍处于探索起步阶段。

“四个持续”和“四个统筹”

“十四五时期是两个一百年奋斗目标的历史交汇期。所以，这个时期的道路选择、政策部署和关键目标，决定着中长期的发展方向和发展目标的实现。”中国环境与发展国际合作委员会（下称“国合会”）中方首席顾问、全国政协经济委员会副主任刘世锦说。

刘世锦带领的团队今年一项重要任务就是为正在制定的“十四五”规划提出建议。他认为，“十四五”期间，中国应进一步推进形成包括发展理念、政策目标、重点领域、体制机制等在内的绿色发展的综合框架，为实现高质量发展，绿色繁荣奠定坚实基础，并且在世界范围内能够树立一个可持续发展的典范。

今年9月召开的国合会2020年年会，给中国政府提出了多项政策建议。第一财经记者拿到的政策建议文本称，鉴于公共健康与污染和废弃物管理密切相关，需采取有效措施应对新冠肺炎疫情和环境问题，推动多元共治；以城市绿色发展为载体，推动形成绿色生产和生活方式；落实主体功能区战略，以城市群和县域城镇化为抓手，推动绿色城镇化，释放结构潜能；推动国内消费扩容升级，引导绿色消费和软性商品供应链绿色化，加快制造业绿色发展和转型升级，驱动绿色转型。

政策建议还提出，在编制相关规划和政策时，要摒弃城乡规划中传统的“城市、农村”二分法，做好城乡统筹；鼓励城市人才向乡村流动。最大限度激发城市和乡村各自比较优势和潜在市场需求，有序推动农村宅基地向城市居民流转，形成农民进城、城市居民下乡双向流动格局；着重解决新兴绿色技术推广面临的体制机制障碍，帮助具有经济性和技术可行性的绿色技术实现落地和大范围推广。

江西省靖安县街头“一产利用生态，二产服从生态，三产保护生态”标语。摄影/章轲

在“十四五”环境管理的目标和建议中，严刚、雷宇也提出，聚焦大气污染防治重点区域，采取行政、经济等手段切实削减重化产业的产能和产量，优化全国的行业布局。有序开展重点地区和行业“碳达峰”行动；鼓励大城市通过采用经济手段，如在提高停车费、征收拥堵费的同时补贴绿色交通，鼓励和引导群众选择绿色出行方式。

生态环境部土壤与农业农村生态环境监管技术中心高级工程师李志涛等专家也建议，“十四五”期间，对重点区域实行污染物特别排放限值制度，严格控制新增土壤污染；在西部地区，以垃圾治理、畜禽养殖污染防治、农药化肥减施、秸秆资源化利用、农膜回收等为重点，推进农业农村生态环境质量改善，组织实施一批重大工程。

据第一财经记者了解，目前，生态环境部等相关部门正抓紧编制“十四五”生态环境保护规划。在日前召开的“十四五”生态环境保护规划编制工作推进会上，赵英民透露了一些关键信息：

“十四五”时期，生态环境保护要在巩固污染防治攻坚战阶段成果的基础上，做到“四个持续”，即持续打好污染防治攻坚战，持续推进结构调整和绿色发展，持续改善生态环境质量，持续加强山水林田湖草系统保护，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，为美丽中国建设起好步、开好局。

在一些具体政策措施上，将进一步突出精准治污、科学治污、依法治污，“强化生态环境统筹保护和协同治理”，并做到“四个统筹”，即生态保护修复与环境治理相统筹，城市治理与乡村建设相统筹，流域污染防治与海洋环境保护相统筹，环境治理、生态修复、应对气候变化相统筹，做到预防和治理结合，减污和增容并重。

第一财经记者了解到，除了“十四五”生态环境保护的综合规划外，还会有大气、水、土壤、臭氧等污染防治的专项规划，形成同步发力，交叉互补，“1+N”的规划体系。