人民银行法迎大修：强调货币政策独立性，加大违法处罚力度

时隔十余年，金融业又一重要法律迎来大修。

日前，中国人民银行起草发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币，不涉财政赤字货币化，罚款上限提高至2000万元，央行的法定职责将会极大扩围。

此次修订强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控，修改完善了央行职责；建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度，加大对金融违法行为的处罚力度等多项重要内容。

“这是一次重大的修改。”招联金融首席研究员董希淼在接受第一财经记者采访时表示，在当前国际国内经济金融环境发生重大变化的背景下，与时俱进对《中国人民银行法》进行修改，强化人民银行在宏观审慎监管、防范金融风险等方面的职责，将有助于完善制度建设，为防范化解金融风险、维护金融稳定创造更加适宜的法律环境，也有助于推动金融业更好服务实体经济。

央行表示，《中国人民银行法》的修订是建设现代中央银行制度、防范化解系统性金融风险的需要，同时也符合国际金融监管改革的趋势。

建立宏观审慎政策框架

《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。

从内容来看，主要涉及八大方面：强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控。修改完善了人民银行的职责。建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。进一步发挥人民银行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用。

以及，完善人民币管理规定、完善人民银行的治理制度，健全人民银行的履职手段、加大对金融违法行为的处罚力度。

在修改完善人民银行的职责方面，明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责。

在建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架方面，完善了货币政策工具箱，适度增加货币政策工具的灵活性；建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。

对此，董希淼告诉第一财经记者：“此次修订，对人民银行职责进行重大调整，增加金融市场和金融体系宏观管理职责、赋予央行金融业重大法律法规草案的起草权以及统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和金融基础设施等。这有助于完善现代中央银行制度，进一步加强监管协调，更好地满足金融形势发展变化对央行职责提出的新要求，也符合国际金融监管变化趋势。”

为发行数字货币提供法律依据

有关央行发行数字人民币的内容一直是市场关注焦点，此次修订则为发行数字货币提供了法律依据。

金融监管研究院院长孙海波近日撰文分析，此次将数字货币正式纳入法定货币形式，成为数字货币在全国范围正式推行法律依据，对于支付系统的管理体制改革、人民币国际化等都会产生深远影响。

《征求意见稿》完善人民币管理规定。第十九条内容中就有明确表述，“人民币包括实物形式和数字形式”。

第二十二条规定，任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。

此外，第六十五条对于制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通等行为也做了处罚规定：中国人民银行应当责令停止违法行为，销毁非法制作、发售的代币票券和数字代币，没收违法所得，并处违法金额五倍以下的罚款；不能确定违法金额的，处十万元以上五十万元以下罚款。

而且，在业内人士看来，《征求意见稿》相当于是对此前七部委发文的再次重申，同时从法律文件升级到了法律层面。

实际上，早在2017年9月，ICO就已被监管宣判了“死刑”。中国人民银行、银监会等七部委联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》表示，代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。自公告发布之日起，各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益，妥善处置风险。

北京大成律师事务所合伙人肖飒认为，《征求意见稿》将行为的违法性进行准确定位，ICO不仅是违法行为还构成犯罪。在未来该法律通过后，可能会出现的结果是：某些ICO行为，或者是以销售代币为业的公司将受到刑法追究。未来，关于币圈的发售行为、制作行为以及金融行为，可能会被认定为犯罪。

未提财政赤字货币化，提高罚款上限

疫情期间，“财政赤字货币化”成为争论焦点。根据现行法律规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

从《征求意见稿》来看，此次修订并未涉及财政赤字货币化的内容，再次强调货币政策独立性。

第三十二条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。

中国人民银行武汉分行行长王玉玲此前曾表示，目前，货币政策直达实体经济的效果正在显现，随着供给侧结构性改革的深入推进，货币政策与财政政策的协调配合不断加强，金融支持实体经济的堵点会进一步打通，没有必要采取财政赤字货币化这种极端的政策手段。法律的修改，既要适应经济发展的需要，也要保持一定的稳定性，为市场营造稳定的预期。央行与财政各司其职、边界明确的体制是适应当前需要的。

董希淼认为，坚持“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”这一要求，是严肃财经纪律，防范赤字问题货币化、防范通货膨胀和资产泡沫的底线要求。从实际看，我国坚持正常的货币政策，货币政策空间仍然较大，没有必要实施直接购买国债等非常规的货币政策。

此外，《征求意见稿》规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用的货币政策工具之一是：向商业银行、农村信用合作社、农村合作银行、政策性银行、开发性银行提供贷款。与现行法律相比，新增对信用社、政策性银行、开发性银行提供贷款表述。

另外，在货币政策表述上，将原先的“确定中央银行基准利率”改为“确定中央银行政策利率”。孙海波认为，主要是考虑到利率市场化改革，央行贷款已经取消指导利率，改为LPR加点定价，未来存款市场化仍然可期。

而针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至2000万元；对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。

董希淼表示，《修改建议稿》加强金融严监管方向和原则不变，赋予人民银行检查调查权，大幅度加大金融违法行为处罚力度。专设第六章“监督管理措施”，并赋予央行对金融机构以及其他单位和个人进行检查监督的权力，有助于推动央行更好地履行职责，增强央行的权威性和监管的有效性。