中央“大礼包”之下，深汕合作区“工改”迎来更明朗预期

即将迎来40岁生日的深圳接收了中央正式抛出的“礼包”。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（下称“《实施方案》”）。

其中，涉及到农用地转为建设用地（下称“农转用”）的审批权限由广东省进一步下放至深圳、深圳持续推进的二三产业混合用地获中央文件鼓励等，被业内认为或释放系列“二级利好”。

相较于农业用地有限的深圳而言，超过60%土地属于非建设用地的深汕特别合作区将大获裨益。有多位人士乐观预判，《实施方案》本质上是推动深圳将此前的农村土地改革经验、农村户籍人口转城市户籍人口经验等经济、社会管理实践方法复制到深汕特别合作区。

率先开启“工改”序幕的深圳，至今十三年间工改二三产混合功能的项目并不少。此次首度获中央文件鼓励支持，房企人士也期待更多工改细则跟进。

农转用权限下放

《实施方案》指出，“支持在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地（下称“农转用”）审批事项委托深圳市政府批准。

早在今年3月，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》，其中重要的内容就是“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”。作为副省级城市、计划单列市的深圳也拿到了这项权利，这为深圳拓展城市发展空间创造了极为有利的条件。

彼时，国务院还授予了北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8省市“永久基本农田转为建设用地审批权，以及其他国务院批准土地征收审批事项”。

按照《中华人民共和国土地管理法》第46条，下列3种征收土地情况的，需要由国务院批准——征收永久基本农田；征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；征收其他土地超过七十公顷的。

在《实施方案》出台的背景下，深圳目前拥有了后面两种审批权，但尚不具有第一种情况的审批权。

相较之下，深圳此次获得的土地审批权限要小一些。但农转用权限由广东省下放至深圳。

广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会副会长、合一城市更新集团董事总经理罗宇指出，这也契合《实施方案》第二十五条所提到的“依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限”，这对于深圳土地管理有一定的影响。

深圳现有1997.47平方公里土地，深汕特别合作区还有468.3平方公里土地。市区内几乎都是建设用地，农业用地主要分布在关外的坪山区、光明区、大鹏新区及深汕特别合作区。

早在2005年，深圳在全国率先划定了基本生态控制线，将全市总用地的49.88%划入了生态控制线范围。在2019年《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中强调，“落实生态环境保护党政同责、一岗双责，实行最严格的生态环境保护制度，加强生态环境监管执法，对违法行为零容忍。”

高力国际华南区咨询服务部执行董事陈厚桥在接受第一财经记者采访之际一方面表示，土地审批权限的下放能部分缓解深圳土地资源供应紧张的问题，但他也直言在生态保护红线的作用下，深圳乃至深汕合作区实际可转化为建设用地的农用地要打折扣。“新政策并不是类似于新增深汕特别合作区那样的飞地给深圳，只是土地审批权限的下放，对深圳土地管理有利，但实际作用有限。”

《实施方案》也有提及“深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革”。2018年12月,深圳市深汕特别合作区揭牌，被称作深圳第“10+1”区。

截至目前，深汕特别合作区在医疗、教育、产业等多个方面都与深圳展开了对接。仅产业引进方面，截至目前，深汕合作区供地产业项目89个（82个来自深圳），涉及机器人、新材料等多个战略性新兴产业，预计提供6.3万个就业岗位。

深汕合作区对接深圳资源以更好对标深圳被外界视为两地关系互动的主旋律。伴随产业及配套公共资源的引进，深汕特别合作区农业人口转为城市人口也被视为顺理成章的事情。

陈厚桥等人士也指出，《实施方案》提及深汕农村土地制度改革，本质上是推动深圳将此前的农村土地改革经验、农村户籍人口转城市户籍人口经验等经济、社会管理实践方法复制到深汕特别合作区。

“工改”业务迎更明朗预期

除了给深圳土地管理适度放权外，《实施方案》有提出“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。”

二三产业混合用地制度即工业和商业、居住、公共设施等用地功能混合。

近几年，深圳、东莞等均开始了此类探索，即将现有存量工业用地或旧工业区，升级改造为用地性质为M0（新型产业用地）。

根据深圳2015年发布的《城市规划标准与准则》，M0地块主导用途为厂房（无污染生产）、研发用房，其它用途包括商业、宿舍、可附设的市政设施、可附设的交通设施、其它配套辅助设施地块等。深圳的M0地块通常由工业地块城市更新而来，改造后的地块可以建设工厂、办公楼、商业、公寓等。

罗宇认为，二三产混合在深圳已有实践，《实施方案》对此更多是支持鼓励。“深圳早在2007年工业区升级改造政策出台就开启了工改序幕，至今十三年间工改二三产混合功能的项目也不少。”

业内人士对于《实施方案》的出台更多是看作工改获中央文件鼓励支持，迎来更积极政策预期。

这几年，“工改工”类城市更新越来越受重视。但与之对应的是并不见减少的各类争议。

按照深圳“十三五”规划要求，深圳市政府确定新增产业用地目标，到2020年，整体用于工业用地的比例不得低于30%，或者说划定了270平方公里的“工业红线”。

对于划定工业区块控制线内的工业用地达270公里，外界一直存在不同看法，尤其是近年深圳第三产业比重超过第二产业。有声音就称，深圳不应该划定这么大面积的工业用地，如果计算去除近50%的生态红线、30%的工业用地，再扣除医院、学校、公路等配套用地，留给住宅的土地太少了。

几乎每隔一段时间，都有言论称，“深圳应将当前30%的工业用地红线降至20%”、“三产用地比重应提高”、“深圳工业用地规划已不匹配深圳产业结构”等。此次《实施方案》出台，也引发不少关注该领域预期的业内人士关注。

佳兆业集团副总裁刘策对此就有分析称，推进二三产业混合用地，强调存量工业土地盘活，这背后是深圳工业红线用地预留过大、服务用地不足。

“深圳供地结构性的问题，住宅偏少，工业用地偏多，适合传统经济结构，但现在大量人口进到深圳，第三产业特别是高科技产业高速发展，地均GDP提升，对工业用地需求降低，但对配套住宅和商服用地需求增加，需要调整优化供地结构。”刘策分析称，工改商、工改居和商改租等有较好的政策预期。

目前，《实施方案》尚未涉及工改更细化的条款。对于外界口中的“一份大礼包”，房企人士表示，“依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限”及区域价值获中央文件认可，长远利好深耕该片区的企业。