国务院发布重磅文件提高上市公司质量 坚持“零容忍”严厉打击违法违规行为

本报记者 吴晓璐

10月9日，国务院办公厅发布《关于进一步提高上市公司质量的意见》（以下简称：《意见》），从六方面进一步提高上市公司质量。在提高上市公司及相关主体违法违规成本方面，《意见》提出，加大对欺诈发行、信息披露违法、操纵市场、内幕交易等违法违规行为的处罚力度。推动增加法治供给，加重财务造假、资金占用等违法违规行为的行政、刑事法律责任，完善证券民事诉讼和赔偿制度，支持投资者保护机构依法作为代表人参加诉讼。

Wind资讯数据显示，截至今年三季度末，A股上市公司数量达到4041家，合计总市值超过70万亿元。面对逐渐增大的上市公司群体，营造其规范发展的法治环境，是上市公司高质量发展的基础。

今年以来，国务院金融委四次发声，对资本市场违法犯罪行为“零容忍”，证监会加大稽查执法力度，严厉打击各类资本市场违法违规行为，对恶性违法违规行为保持“零容忍”，持续净化资本市场环境。与此同时，证监会也在不断推动增加法治供给，提升违法违规成本。

“今年证监会对资本市场违法违规行为的打击，呈现力度加大、执法协同、排查全面、立法提升四大新特征。”南开大学金融发展研究院院长田利辉对《证券日报》记者表示，今年证监会执法力度显著增大；证券稽核不仅调查上市公司，而且审视中介机构，实现全面排查；行政执法能够进一步强化民事、刑事问责协作，实现协同执法；并且积极向立法机构建言修法，有效地增加法治供给，提升立法，将大幅提升资本市场违法违规成本，打造有利于上市公司高质量发展的资本市场营商环境。

从严从重从快

打击违法违规行为

近日，证监会披露对康得新及公司实控人钟玉等人的行政处罚决定，合计处罚金额256万元，同时对钟玉、公司时任财务总监王瑜分别采取终身证券市场禁入措施，对时任总经理徐曙、时任财务中心副总经理张丽雄分别采取10年证券市场禁入措施。

近年来，证监会对资本市场违法违规行为的处罚力度明显加大，效率不断提高。据《证券日报》记者不完全统计，今年前三季度，证监会和地方证监局已经发布了185张行政处罚决定书和25张市场禁入决定书，罚没款金额超过44亿元，已经超过2019年全年。《2019年度证券期货稽查执法投资者保护评价报告》显示，2019年证监系统共作出行政处罚决定296件，罚没款金额41.83亿元。

从处罚类型来看，上述罚单中涉及内幕交易的有63张，涉及信披违规的有69张，两者合计占比为70.59%，约七成。合计57人被采取证券市场禁入措施。

此外，证监会网站显示，今年以来（截至8月底），证监会已对43起上市公司信息披露违法案件立案调查，占同期新增立案案件的30%；向公安机关移送涉及上市公司相关主体的犯罪案件20起。

中国证监会主席易会满在中国上市公司协会2019年年会上曾表示，提高上市公司质量是上市公司监管的首要目标。给投资者一个真实、透明、合规的上市公司，促进提高上市公司质量，是保护投资者合法权益的根本手段。监管部门对上市公司的监管力度必须加大，不能削弱。

“今年以来，证监会对违法违规行为的调查呈现力度大、速度快、效率高的特点。”国浩律师（上海）事务所律师朱奕奕对《证券日报》记者表示，可以看出，针对上市公司违规信披、财务造假、欺诈发行、内幕交易等资本市场违法犯罪行为，证监会采取的是“零容忍”政策，从严、从重、从快地追究相关违法机构和人员的责任，净化市场环境。

一案双查倒逼中介机构

发挥“看门人”作用

中介机构是上市公司和资本市场之间的桥梁，无论是IPO还是上市后的融资并购等操作，上市公司面临的第一道关就是中介机构的核查。尤其是以信披为中心的注册制实施以后，中介机构作为“看门人”的作用，愈发凸显。

近年来，为督促中介机构勤勉尽责，证监会在对上市公司进行调查的同时，对相关中介机构也启动审查。“对于执业过程中未能勤勉尽责、甚至与上市公司等相关主体串通违规的，实行一案双查，决不姑息。”易会满曾表示。

据《证券日报》记者梳理，今年前三季度，因为在审计服务过程中未勤勉尽责，为上市公司出具的报告存在虚假记载，3家会计师事务所以及6名注册会计师被证监会实施了行政处罚。此外，今年上半年，证监会对6家会计师事务所在审计项目中涉嫌未勤勉尽责进行一案双查（统计口径包含了立案未处罚情形），对正中珠江会计师事务所做出行政处罚事先告知。上半年累计新增中介机构违法案件10起，其中涉及审计机构8起，保荐机构1起，评估师事务所1起。

“一案双查意义重大。鉴于资本市场的专业性和复杂性，中介机构是市场有序运作的最为关键的市场主体。”田利辉表示，证监会能够在调查有关上市公司的同时，深入调查相关中介机构的违规违法行为，这能够让中介机构恪尽职守，对串谋违规者敲山震虎。遵纪守法的中介机构是资本市场长足发展的基础所在。

朱奕奕表示，证监会启动一案双查，对违法上市公司与不良中介一起处罚，有利于倒逼中介机构恪守诚实守信、勤勉尽责的义务，发挥好资本市场“看门人”作用，从而提升上市公司质量，保护投资者的合法权益，并规范资本市场秩序。

增加法治供给

大幅提高违法违规成本

加大查处力度，只是“零容忍”的第一步，后续的民事责任和刑事责任则构成了对资本市场违法违规行为的立体化追责体系。

近年来，证监会持续推动增加法治供给，从行政处罚、民事责任和刑事责任等方面大幅提升违法违规成本。

今年3月份正式实施的新证券法，显著提升了资本市场违法违规行为的罚金上限。7月底，最高人民法院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，同日，证监会发布《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》，投服中心发布《中证中小投资者服务中心特别代表人诉讼业务规则》，中国特色集体诉讼制度正式出台。

6月底，全国人大常委会审议了刑法修正案（十一）草案（简称“一读稿”），一读稿提高了资本市场欺诈发行股票、债券罪；违规披露、不披露重要信息罪；中介机构出具虚假证明等的刑罚力度。

目前，公司法修改已列入十三届全国人大常委会立法规划，由法工委牵头组织起草，正式启动修法工作。上市公司监管条例制定工作也正在抓紧推进。

此外，证监会相关人士表示，正在积极配合最高院修改完善虚假陈述民事赔偿司法解释，进一步畅通受损投资者获取民事赔偿的渠道，提高上市公司及相关主体违法违规成本。

“通过大幅提高违法违规成本，进一步净化市场环境、维护市场秩序，最终形成良币主导的市场环境。”证监会副主席阎庆民在中国上市公司协会2020年年会上如是说。

“资本市场法律体系的完善是一个综合改革，增加法治供给是实现我国资本市场健康发展的关键举措。”田利辉表示，资本市场法律体系的建立和发展，是改善上市公司治理和提升上市公司质量的关键所在。资本市场的有序运转和有效定价在于公开公平公正，这需要的不仅是行政监管和自律管理的规则制度，也需要与时俱进的证券法，还需要证券集体诉讼等民事法条和证券欺诈罪、市场操纵罪等刑事法条。有效市场通过定价机制能够提升公司治理和提高公司质量。同时，规范公司行为的公司法也能够提升上市公司的行为准则，从而改善公司治理和提高公司质量。

朱奕奕表示，正式实施新证券法，落地证券集体诉讼制度，推动公司法、刑法的修改，将从行政、民事和刑事三方面，推动形成更加完善的上市公司治理法律规范体系，有利于为上市公司的监管提供更为有力的武器，为上市公司的内部治理和中介机构的监督提供更为完备的行为指南，同时还能为投资者的救济提供更为便利的途径，从而通过外部规范监督、内部完善治理的方式，提升上市公司质量，进而促进资本市场的持续健康稳定发展。