“三四线”的焦虑：成为中心城市，还是投靠大城市？

近日，国务院正式批复同意贵州省调整六盘水市部分行政区划。

自6月中旬以来，共有涉及四川省成都市、吉林省长春市和四平市、山东省烟台市、河北省邢台市、青海省黄南藏族自治州、江西省赣州市、安徽省芜湖市、湖北省荆州市、江苏省南通市、贵州省六盘水市等县级以上行政区划变更消息相继宣布。

这些行政区划调整中，通过“县改区”、“市改区”等方式，成都市、烟台市、邢台市、芜湖市、南通市、六盘水市均实现了市辖区面积和人口的扩容。其中除了成都，其余均为三四线城市。

此间的一大背景是，当前经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式。因此，除了一二线城市，一些三四线城市也在积极做大做强中心城市平台。

哪些三四线城市有成为“中心”的潜力

7月17日，江苏省政府发布消息称，撤销南通市崇川区、港闸区，设立新的南通市崇川区，以原崇川区、港闸区的行政区域为新的崇川区行政区域；撤销县级海门市，设立南通市海门区，以原海门市的行政区域为海门区行政区域。

行政区划调整后，南通市区面积将达到2460平方公里，常住人口达327.53万人。南通市委党校教授季建林撰文分析，海门撤市设区有利于南通加快建设现代化大城市，更有效统筹各种生产要素，中心城市首位度将得到历史性提升，中心城市发展会加快进入快车道。

在本轮行政区划调整中，幅度较大的是河北省邢台市。日前，邢台市召开会议，专题听取《邢台市中心城市成长三年行动总体方案》草案汇报。会议指出，当前区域之间竞争的核心主要是城市经济的竞争，邢台的中心城市发展水平较为落后，开展中心城市成长三年行动，就是要抢抓区划调整的机遇，加快发展城市经济，加速提升中心城市能级和辐射带动力。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析，城市化的进程是要素向城市集聚的过程。在这个过程中，一二线大城市率先发展，并形成大都市圈、都市密集区，这也是未来我国城市发展的主要形态。但在这些大城市、大都市圈之外，还有广大的中间地带、过渡地带，这些地方也会形成区域性的中心城市。

哪些三四线城市能抓住机会，成为中心城市呢？

近年来，一二线城市纷纷出台系列政策并放开放宽落户条件，来争取人才。虽然三四线城市也试图加入到争取人才的队伍中，但在一二线城市面前，吸引力相当有限。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经记者分析，现在人口往一二线城市流动仍是一个大趋势，在这种情况下，三四线城市的发展有几种方式，比如大湾区内的中山、江门，长三角的嘉兴、南通、绍兴等，这类城市与大都市比较近，应当发挥区位上的优势以及自身特色，与一二线大都市紧密分工合作，差异化发展。

厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经记者分析，包括长三角、珠三角、成渝等大城市周边的三四线城市，可以接受核心城市的资金、人才、产业等要素的外溢，大树底下好乘凉。

以安徽滁州为例，近年来，紧挨着南京的滁州通过深度参与长三角地区合作与分工，加速融入南京都市圈。目前，滁州已经形成智能家电、电子信息、汽车及零部件等产业集群，聚集了博西家电、康佳、创维等品牌企业。

滁州市2019年的统计公报显示，全年实现GDP2909.1亿元，按可比价格计算，同比增长9.7%，高于全省2.2个百分点，总量居全省第3位，增速居全省第1位。相比2010年，GDP总量增长了3.18倍。

大都市圈之外，还有一些距离大都市较远的空白地带、中间地带，这些地方的地级市如何发展？胡刚说，还有一类三四线城市，它们不在都市圈内，但却是一个区域内的中心城市，承担引领一个区域发展的职能。比如在广东，汕头引领粤东发展，湛江引领粤西发展。

目前湛江、汕头也被广东定位为省域副中心城市，类似的省域副中心城市还有不少，比如江西赣州，湖北襄阳、宜昌，河南洛阳，陕西宝鸡，江苏徐州，广西柳州，山西大同等。这类城市往往在一个区域内自成一体，区域中心性较为突出。

发挥人口基数优势

除了地理区位外，三四线城市的发展空间，在很大程度上取决于自身的人口、土地等比较优势。其中，人口是一个非常重要的基础条件。

从人口流动的趋势来看，总体上，三四线城市的人口在向一二线城市流动，但这是指市域总人口层面上的。在地级市内部，下辖县市、农村地带的人口也会向地级市中心市区流动，因此很多地级市中心市区也在扩张。

很多三四线城往往市域人口规模非常庞大，但中心城区人口规模比较小，是名副其实的中小城市。比如，山东临沂、河北保定的市域总人口数量都超过了1000万大关，但2018年这两市的城区人口分别仅为218.83万人和173万人。

类似的人口大市还有邯郸、潍坊、菏泽、济宁、周口、南阳、阜阳、赣州、邢台、茂名等，在市管县体制之下，这些地级市下辖了大量的县和县级市，而且这些县市以农业为主，相比之下中心城区所占的比重并不大。

对这类城市来说，人口基数就是最大的发展优势。尤其是，相当多的三四线城市主要辐射范围就在地级市的范围内。牛凤瑞对第一财经记者分析，有些地级市下面有十几个县，总人口上千万，这些地级市往往可以发展成为区域性中心城市。这些城市虽然辐射半径比较小，但有很大的人口基数，中心城区的人口增长潜力很大。

牛凤瑞说，城镇化过程中，人口的迁移涉及到迁移的成本和条件，就近迁移、就近城镇化是成本比较低的，而且语言、文化、生活习惯等都与老家更为相似，亲戚朋友也更多，适应起来也会更快。

丁长发说，类似的人口大市有很突出的比较优势，人口多，劳动力多，市场潜力也大。加上这些地方土地便宜，综合成本较低，因此通过完善基础设施，改善营商环境，可以大力发展一些劳动密集型产业或者有自身比较优势的产业。

相比之下，有些地级市既不靠近一二线大城市，又没有独特的区位优势和人口基础，这类地级市要做大中心城市平台就存在较大难度。

不过，相当多的三四线城市都有做大的冲动，不少地方都在积极推进撤县设区，建设新城、新区。但在胡刚看来，三四线城市发展过程中，摊子不应铺得太大，面积不应铺得太开。这是因为，城市是产业和人口、资金等要素的集聚，城市的辐射力不是看整个城市总人口和GDP总量的大小，而是要看中心城区的密度，包括人口、资金、技术等要素的集聚程度。

“三四线城市本身的实力不够，如果摊子铺得很大，整个市区稀稀拉拉的，本身的经济要素就难以集聚，效益也发挥不出来。比如有的城市，几千亩的开发区只有几个厂，效益不好，也容易造成土地资源的浪费。”胡刚说，三四线城市应该聚焦核心城区，加快主城区的建设，提高主城区的密度，提升人口、资金的集聚度和产业的吻合度。

丁长发也认为，三四线城市应当优先解决好民生问题，而不应盲目地搞开发区、新区，造成社会财富的浪费。现在包括东北、西北、华北等地的不少三四五线城市都面临着收缩局面，未来还会有更多城市收缩，因此这些城市要因地制宜、因城施策，不能贪大求洋。