城镇老旧小区改造全面推进 资金建立多方共担机制

老旧小区改造，路线图和时间表正式画定。

7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），从总体要求、目标任务、改造对象范围、支持政策和保障措施等各个角度，对老旧小区改造做出政策部署。

而从各地的实际开工进度来看，虽然疫情造成了一定的影响，但目前全国老旧小区改造的新开工进度已经完成了全年目标的逾四成，21世纪经济报道注意到，一些落实较快的城市，目前开工进度已超过全年计划。

分析人士指出，相较于“棚改”，“旧改”的问题更加复杂，各地在推动落实的过程中，应当注意老旧小区改造社会效益的实现。在兼顾社会效益和经济效益的基础上，由于社区随着年代的增长老化，到2025年的时候可以考虑改造2005年以前建成的住宅，老旧小区改造有望形成一个滚动发展的长期项目。

今年新开工目标完成四成

在老旧小区的改造内容上，此次《意见》与住建部、各地此前的方案和提法基本一致，也将城镇老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类。分别对应满足居民安全需要和基本生活需求的内容、满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容和为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容。

在工作目标上，《意见》提出，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

据21世纪经济报道记者统计，今年前5个月，至少有超过23个省份公布了今年的老旧小区改造目标。其中，河南提出2020年计划完成老旧小区改造不少于50万户，四川和山东也提出在今年启动46.3万户和40万户以上的改造目标。

而从实际进度来看，受疫情影响，上半年老旧小区改造进度较慢，但各地在加快改造步伐。此前21世纪经济报道曾报道，西安开工情况达到今年计划的120%。截至7月，乌鲁木齐的改造开工率也达到了103%。另外，河北的邯郸与唐山，以及黑龙江齐齐哈尔等地则提出，要在今年10月前完成老旧小区改造的全年计划。

“今年受疫情影响，新开工改造城镇老旧小区进度有所放缓，但是进入6月份后开始逐渐提速。截至目前，已完成年度目标逾四成。而去年各地新开工目标任务，6月底全国总体上已经完成。”住房和城乡建设部城市建设司副司长刘李峰表示。

长期来看，也有部分省市通过了推进老旧小区改造的长期计划。同时，还有部分省份扩大了老旧小区改造的范围。

比如重庆市提出，到2022年，将有计划地持续滚动推进全市1.02亿平方米改造提升全面实施。河南也表示，将于2021年6月底全部完成2000年以前建成的近1万个、涉120多万户居民的城镇老旧小区改造提质工作。

山东和福建则扩大了老旧小区改造的涵盖范围。山东3月公布的《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，提出到“十四五”末，在确保完成2000年前建成的老旧小区改造基础上，力争基本完成2005年前建成的老旧小区改造任务。

《福建省老旧小区改造技术导则（征求意见稿）》也提到，在改造2000年以前老旧小区的同时，也要“同步改造2010年前建成的部分基础设施不完善的小区、街区和片区”。

对此，全国房地产商会联盟执行主席、原住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌告诉21世纪经济报道记者，在经济进入下行通道的背景下，建议地方政府应该充分估计到老旧小区改造中的问题和困难。相比于棚户区改造，老旧小区改造涉及的实际问题更多也更为复杂，因而难度也更大。

“不反对提出比国家更先进的指标，但是一定要量力而行，把事情做扎实。各省市应从地方的实际情况出发，依据省市的资金实力和老旧小区改造量来决定改造的进程，从高质量的角度去考虑，避免粗糙，或者留下大窟窿。”顾云昌指出。

多渠道解决资金问题

“钱从哪儿来”，一直是老旧小区改造的一大难题。

而此次《意见》也从合理落实居民出资责任、加大政府支持力度、持续提升金融服务力度和质效、推动社会力量参与和落实税费减免政策等5个角度，做出了详细的政策部署。

其中，在居民出资方面，《意见》提出，要研究住宅专项维修资金用于城镇老旧小区改造的办法。同时还“支持小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造”。

而最受关注的则是金融支持政策。《意见》则提出，支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方政府隐性债务。国家开发银行、农业发展银行结合各自职能定位和业务范围，按照市场化、法治化原则，依法合规加大对城镇老旧小区改造的信贷支持力度。商业银行加大产品和服务创新力度，在风险可控、商业可持续前提下，依法合规对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持。

其中，银行支持被认为十分重要。7月17日，国家开发银行与5省，中国建设银行与9个城市分别签署战略合作协议，计划未来5年向5省9市共提供4360亿元贷款，重点支持市场力量参与的城镇老旧小区改造项目。

而在债券融资领域，财政部此前曾表示，今年政府的专项债券不用于土地收储和与房地产相关的项目，将城镇老旧小区改造纳入了支持范围。

21世纪经济报道记者注意到，从现有案例来看，不少项目采取了混合融资的模式。

如天津宝坻区老旧小区改造项目，采取的是建设单位自有资金和专项债券融资结合的模式。深圳福田区改造项目则涉及三方融资，包括财政资金、专项债券融资，和深圳燃气集团与居民付费的其他资金三个渠道。而山东聊城市东昌府区的老旧小区改造项目，则使用的是财政资金，加上专项债券融资和银行贷款融资三种方式。

对此，有债券分析人士告诉21世纪经济报道记者，老旧小区改造项目收入来源少、规模较小，因此，风险控制成为重中之重。从已有案例来看，多数已完成融资的项目，还是直接以项目自身产生的收入作为偿债来源，包括物业费、停车费、广告费等，但这部分预期收益较小。也有地方政府将项目范围内国有资产出租收入、土地出让收入等纳入偿债收入来源，这种模式正在被越来越多采用。