四问资本市场违法犯罪“零容忍”

编者按：如何根治资本市场违法犯罪行为，金融委开出了一剂“良方”：监管协同、立体式追责、加强和改进证券执法、强化投资者保护……

针对市场诟病多年的顽疾，金融委出重拳、用重典，对资本市场违法犯罪行为“零容忍”，意在全力维护资本市场健康稳定和良好生态。

证券时报记者 程丹

打击资本市场违法犯罪是资本市场全面深化改革的关键一步，是净化市场生态、取信于市场的有效之举。国务院金融稳定发展委员会（简称“金融委”）近日召开了第三十六次会议，研究全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”工作要求，这是金融委年内第四次针对资本市场违法犯罪行为进行表态，措辞之严厉，把脉之精准，体现出从严从重打击资本市场违法违规之迫切。

如何践行好“零容忍”，证券时报记者问计多位专家学者。他们普遍认为，随着“零容忍”政策动真格，一系列防范财务造假、强化投资者保护的规则细节不断完善，制度和规则的笼子越扎越密，各种市场力量不断发展壮大，中国资本市场必将行稳致远。

一问：为何高层屡屡提及

严打资本市场犯罪？

市场主体的诚信建设，事关资本市场长期健康发展。欺诈发行、财务造假等违法犯罪行为是资本市场的“毒瘤”，损害广大投资者合法权益，危及市场秩序，制约资本市场功能的有效发挥，必须坚决、果断、及时地加以纠正。

第三十六次金融委会议聚焦资本市场，会议提出了包括严厉查处重大违法犯罪案件、强化民事赔偿和刑事追责力度、深化退市制度改革、加快刑法修改等工作进度、加强舆论引导等在内的七大方面举措。

这是4月份金融委首次提到资本市场违法犯罪行为以来，年内第四次提及要重点打击资本市场违法犯罪行为。回顾历次会议的内容不难发现，有关资本市场违法犯罪的表述逐步升级。

4月7日召开的金融委第二十五次会议提到，“坚决打击各种造假和欺诈行为”；4月15日召开的金融委第二十六次会议提到，“对造假、欺诈等行为从重处理”；5月4日召开的金融委第二十八次会议提出，“必须坚决维护投资者利益、严肃市场纪律，对资本市场造假行为零容忍”；而本次召开的会议则认为，市场主体的诚信建设，事关资本市场长期健康发展。欺诈发行、财务造假等违法犯罪行为是资本市场的“毒瘤”，损害广大投资者合法权益，危及市场秩序，制约资本市场功能的有效发挥，必须坚决、果断、及时地加以纠正。

可以看出，金融委对于资本市场违法犯罪的措辞严厉程度以及广度在逐步提升，对违法行为从重从快从严惩处的态度及决心更加坚定，表明了我国清理整顿资本市场乱象、营造法治市场、保护投资者权益的决心。

为何高层会议屡次专题聚焦资本市场违法乱象？为何一再强化对资本市场违法犯罪的打击力度要求？

“这主要是源于股市多年来的现状。”中国人民大学法学院教授刘俊海表示，过往多年，对于违法犯罪分子，违法犯罪的收益高于成本；对于公司机构和投资人而言，守信收益低于守信成本；对投资者而言，维权成本高于维权收益，这让一些投资者陷入了“为了追回一只鸡而杀掉一头牛”的尴尬境地，这是资本市场里的“牛皮癣”，必须稳准狠地坚决打击。

这和北京大学法学院教授郭雳的观点不谋而合。郭雳表示，过去由于基础制度供给不足等原因，国内资本市场长期以来存在违法违规成本过低、法律惩戒威慑不足的顽疾。在证券发行逐步转向注册制的当下，金融委对资本市场违法犯罪活动亮明“零容忍”态度，影响深远。

中金公司首席经济学家、研究部负责人彭文生指出，信息真实是资本市场有效配置资源的基础，弄虚作假的行为威胁资本市场的稳健运行。近年有少数A股上市公司及在境外上市的公司因为虚假财务信息问题，既破坏了资本市场健康的环境，也造成了恶劣的社会和国际影响。

“要建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，要顺利实施注册制改革必须严厉打击破坏市场规则的蛀虫”。彭文生表示，严厉打击虚假信息、打击资本市场造假行为，是实现资本市场公平正义、风清气正、保护投资者应有之义，是确保资本市场改革顺利推进的必要之举，在新的国际形势之下，实现资本市场进一步对外开放及与国际接轨，对资本市场的规范和透明提出了新的要求，对资本市场违法犯罪行为“零容忍”，也是开放市场、更好地吸引海外投资者的重要举措。

二问：如何严厉查处

重大违法犯罪案件？

目前正在探索建立包括自律管理、日常监管、稽查处罚、刑事追责、集体诉讼和民事赔偿有机衔接、权威高效的资本市场执法体系，配合着资本市场失信惩戒机制，全力提升监管有效性和市场诚信水平。

过往多年，对于信息披露等违法违规的行政顶格惩处就是60万元，制度建设存在短板，资本市场违法犯罪成本较低，发生了多起恶性财务造假案件。新修订的证券法已大幅提高资本市场违法犯罪成本，监管规章制度正在不断完善。金融委会议提出，要严厉查处重大违法犯罪案件，强化民事赔偿和刑事追责力度，配合立法机关加快刑法修改等工作进度，进一步完善惩戒违法犯罪行为的法律制度，提高刑罚力度。

实际上，对财务造假等恶性违法违规行为从重从快打击是证监会的常规动作。仅今年上半年，就有康得新、康美药业、獐子岛、*ST斯太、康尼机电、长园集团、索菱股份等一批市场高度关注、影响恶劣的重大财务造假案件被查处，稽查执法的高压态势持续升级。

从调查情况来看，这些造假案件有一些共性特点，包括造假周期长、金额巨大，往往持续数年时间，虚增利润动辄几十亿元乃至上百亿元；出现系统性、规模性造假现象，有的公司虚构业务，搞“两本账”；有的公司甚至定期制定造假指标，与供应商、客户内外勾连实施全流程造假。另外，造假同时往往还伴生违规占用、违规担保、内幕交易、操纵股价等违法犯罪行为。

对于这些有预谋、有组织，长期、系统实施财务欺诈的行为，仅仅依靠证监会行政监管的力量单兵突进远远不够，行政处罚的惩处效力也稍显不足，要对资本市场违法行为重拳出击，必须形成监管合力。如何构建起立体处罚的有力框架，严厉惩处重大违法犯罪案件，成了摆在监管层面前的重大课题。

据接近监管层的相关人士表示，目前正在探索建立包括自律管理、日常监管、稽查处罚、刑事追责、集体诉讼和民事赔偿有机衔接、权威高效的资本市场执法体系，配合着资本市场失信惩戒机制，全力提升监管有效性和市场诚信水平。

在康美药业财务造假的惩处中，立体式追责已有探索。虽然根据旧《证券法》，证监会穷尽被赋予的法律手段，在对公司处以60万元顶格罚款的同时，对实际控制人、所有涉案董监高均处以相应罚款，共计595万元。但“行政处罚不是终点”，证监会在案件查办过程中已第一时间将涉嫌犯罪行为移送司法机关，将继续配合司法机关对康美药业案进行查处，相关人员将受到刑事追责。同时，民事追责机制亦将发挥作用，随着投资者近年来维权意识越来越高，多数案件行政处罚结案后，投资者提起民事赔偿诉讼，诉诸于法律武器维护权利，相关律师事务所及律师参与其中起到积极作用。

刘俊海表示，打击资本市场犯罪不是证监会一个部门的事，而是全社会面临的挑战。除了由证监会采取行政执法，还需要通过行政监管、行政处罚、行政指导、市场准入来协同合作，共同打击资本市场违法犯罪行为，这其中涉及公安机关、检察机关、人民法院在内的相关机构，都应当在打击资本市场犯罪、净化维持市场秩序方面有所担当，有所作为。

郭雳建议，要建立立体式追责体系，一要抓住“关键少数”，严格“看门人”责任。上市公司董监高、控股股东、实际控制人等“关键少数”群体，以及保荐人、律师、会计师等“看门人”对预防和抑制资本市场违法犯罪行为至关重要，金融委会议给这些市场参与主体都敲响警钟，让“关键少数”和“看门人”能了解到资本市场法治化监管的新趋势，使其慎独自律、择善而从。

二是全面提升资本市场违法犯罪行为的违法成本。新《证券法》已从多个方面加重了相关的行政责任和民事责任，全国人大常委会正在审议的《刑法修正案（十一）》也拟提高针对欺诈发行、违规披露、实控人及中介机构违法等的刑罚。

三是落实证券民事赔偿责任优先原则。在立体式追责框架中，可能存在行政责任、刑事责任和民事责任之间的竞合，在相关法律修订后这一问题将更为突出，建议在设计相关机制时，落实新《证券法》有关证券民事赔偿责任优先的规定。

三问：如何依法

及时启动“集体诉讼”？

为有效保障投资者的民事赔偿权利，我国新证券法创设了具有中国特色的证券集体诉讼制度，规定投资者保护机构可以作为诉讼代表人，按照“默示加入，明示退出”原则，参加证券民事赔偿诉讼。该项诉讼制度有望进一步提高对恶性违法行为的综合处罚力度，在未来的证券民事赔偿多元化纠纷解决机制中发挥重要作用。

金融委会议提及的要“依法及时启动集体诉讼”，这对资本市场具有重大意义。刘俊海表示，市场有眼睛，法律有牙齿，民事责任、行政责任、刑事责任都要激活。其中，民事责任尤为关键，这与集体诉讼也是息息相关。

何为“集体诉讼”？目前国际成熟资本市场均采用“集体诉讼”机制，只要有一个人发起诉讼，其他所有相同利益受损者会一呼百应，最终导致的赔偿金额巨大。在发达市场，集体诉讼是证券市场震慑违法违规行为的重要成型制度。以安然公司为例，投资者通过集体诉讼方式获得了数十亿美元的和解赔偿金，巨额赔偿之下安然公司最终受到了破产倒闭的严厉惩罚，发挥了较好的惩前毖后效果。

如今为有效保障投资者的民事赔偿权利，我国新证券法创设了具有中国特色的证券集体诉讼制度，规定投资者保护机构可以作为诉讼代表人，按照“默示加入，明示退出”原则，参加证券民事赔偿诉讼。该项诉讼制度有望进一步提高对恶性违法行为的综合处罚力度，在未来的证券民事赔偿多元化纠纷解决机制中发挥重要作用。

记者了解到，最高人民法院正在制定证券纠纷代表人诉讼司法解释，完善具有时代特色、中国特色的证券民事诉讼制度，证监会也在研究证券代表人诉讼管理办法。中证中小投资者服务中心近期在上海召开证券代表人诉讼座谈会，听取对投保机构特别代表人诉讼工作的意见建议，中国证券投资者保护基金有限责任公司在加紧制定相关规则。

清华大学法学院教授汤欣表示，集体诉讼效力强劲，需要严格依照法律和相关司法解释来推进。相关制度的落地，需要同时考虑肃清市场秩序、保护投资者利益的出发点和逐步摸索推进、适应市场发展现状的现实背景。

这就关系到如何及时启动“集体诉讼”？哪些案子适用于“集体诉讼”？

“对典型重大、社会影响恶劣的个案，依法及时启动集体诉讼。也就是说，并非所有的案件，都适用集体诉讼。”刘俊海表示，判断是否为典型重大、社会影响恶劣的案件，应该看是否满足三个标准：一是投资者人数众多；二是投资者损失较大；三是违法行为手段恶劣、情节严重，引起极大民愤。这需要投保机构具体分类研究，不能让典型重大、影响恶劣的案件成为漏网之鱼。

在选取案件标准方面，投服中心曾表示，首先，将选择已经被证监会及有权国家机关行政处罚或刑事判决的案件。其次，选择典型性、影响大、关注高，且具有示范性的案件。在案件选取过程中，投服中心将充分考虑证券代表人诉讼工作开展初期对证券市场和被诉上市公司正常经营活动的影响，充分与各市场主体相关方沟通，并依规向监管部门备案。

业内期待尽早出现国内首个集体诉讼案例，今年3月份，杭州中院发布对五洋债券纠纷适用人数不确定的代表人诉讼，并发布征集债券自然人投资者的登记公告。5月份，南京中院发布了澄星股份等4家上市公司证券纠纷代表人诉讼登记公告。这将为最高法的司法解释起草积累试点经验。

四问：如何建立打击违法

活动协调工作小组？

资本市场是一个生态系统，而生态的改善需要多方合力、多措并举。包括公安部、最高人民检察院、最高人民法院等在内的公安司法部门在刑事追责、民事维权、社会安全方面责任重大。同时，人民银行、银保监会、财政部、国资委等的职能也息息相关。证监会在这个工作小组中有必要充分体现主动性和协调功能，推动行、民、刑不同责任机制之间的顺畅有机衔接。

金融委会议的亮点就是提出了由证监会会同相关部门建立“打击资本市场违法活动协调工作小组”，共同维护资本市场健康稳定。记者了解到，该小组正在酝酿建立中，目的就是强化行政刑事的有机衔接，对违法行为精准、重拳出击。

当前资本市场违法犯罪行为，打击力量主要在证监会稽查部门，这个成立了十多年的资本市场稽查执法队伍，主要由稽查局、稽查总队和上海、深圳两个专办构成。其中，稽查局负责案件的指挥协调、监督指导和服务保障；稽查总队、两个专办主要查办跨区域重大的、紧急复杂敏感的案件。后者战功赫赫，早年的万福生科、绿大地、新大地案，近期的雅百特、獐子岛、*ST斯太案都出自稽查总队和两个专办之手。

近几年来，为了全力保障资本市场平稳运行，证监会对违法违规行为的打击力度升级，案件多、任务重，各类形式的违法违规案件压在了600多位稽查人员的身上。自去年9月份起，证监会稽查队伍进行了改革，通过强化案件分层分类分级管理提升稽查执法效能，集中力量查办欺诈造假等大要案，提升案件查办效率。

行政执法体系的改革也迫切要求资本市场法治建设的完善。全国政协委员、证监会原主席肖钢近日在浦山讲坛和CF40孙冶方悦读会上坦言，当前困扰资本市场改革发展的法治问题不少，行政管理介入过度，同类市场活动制度规则统一性不够，不同层次市场的法律制度安排相互混淆，有关市场整体结构、长远发展的顶层制度设计不足，法律制度规则完善机制也还不健全。需要理顺多层次资本市场的法律逻辑，多部门互相配合共同协作提高监管合力。

郭雳表示，资本市场是一个生态系统，而生态的改善确实需要多方合力、多措并举。包括公安部、最高人民检察院、最高人民法院等在内的公安司法部门在刑事追责、民事维权、社会安全方面责任重大，同时，人民银行、银保监会、财政部、国资委等的职能也息息相关，特别是在防范处理跨市场、多机构、复杂资金流动和特殊主体问题上能够发挥重要作用。

如何建立“打击资本市场违法活动协调工作小组”？该小组该承担哪些职责？

郭雳建议，证监会在这个工作小组中有必要充分体现主动性和协调功能，通过专业分析、技术支持、依法出具行政认定意见等方式提供专业支持，推动行、民、刑不同责任机制之间的顺畅有机衔接，参与相关司法解释和法律修订工作。此前，证监会已与相关部门配合，针对中介机构违法违规、IPO欺诈发行及信息披露违法违规、市场操纵违法、利用未公开信息交易违法等行为开展过一系列专项执法行动，为工作小组的组建和任务执行积累了一些经验。

“还需要在组织力和技术面上下功夫。”华鑫证券首席经济学家何晓斌表示，在技术层面的支持，要充分利用新一代的信息技术，包括大数据、人工智能、云计算，甚至于区块链技术，来组织专业的人员建立一定的规章制度，以实现跨条线跨市场的协同监管，尽早发现问题，尽早查处违法违规行为，让技术面的联系带动组织层面的聚合，使得资本市场乃至金融市场整体协调和监管能力有显著的提高。

彭文生对协调工作小组充满期待。他指出，可以预期，打击资本市场违法犯罪的专业性、及时性、针对性及力度可能会得到大大加强，可以对资本市场违法活动进行及时、精准、有效、常态化地打击。证监会充分发挥在资本市场监管方面的专业性，其他部门协同，这将有效避免分业监管形成的监管漏洞，会使得监管打击违法违规行为的执行力得到加强，对资本市场违法违规行为将造成强有力的威慑，有利于维护资本市场的健康、稳定。