划重点：影响43万亿财政资金使用，这个条例获国务院通过

7月15日的国务院常务会议，通过了《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案）》（下称《条例》）。至此，2015年开始实施的新预算法最重要的配套法规终于落地，这将或多或少影响43万亿元财政支出，意义重大。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，在规范政府收支等方面，预算法只是给出一些原则性意见，不少政策细节和实操要求都由《条例》来决定，因此《条例》出台意义重大，能让预算法真正落地生效。

目前《条例》全文尚未公开，施正文说，依惯例《条例》即将对外公开。尽管《条例》全文尚未披露，但重点内容比较清晰，涉及预算公开透明、预算四本账衔接、政府债务管理、预算编制及执行、财政与央行在国库管理上分工等。

预算公开更加细化

规范政府收支是预算法立法的重要目的，公开透明的预算制度则有利于接受社会监督，从而达到收支规范。

施正文表示，预算公开透明一直是预算管理制度的核心内容之一，此次《条例》一大关键内容就是细化预算公开透明相关要求。只有预算公开透明，才能接受社会、人大、审计等各方监督，从而起到约束政府收支的作用。

上述国务院常务会议也着重提及《条例》涉及公开透明内容。会议称，为确保公共财政节用裕民，对财政支出向社会公开作出明确规定，要求一般性转移支付公开细化到地区，专项转移支付公开细化到地区和项目，单位预决算支出公开到项、基本支出公开到款，政府债务、机关运行经费、政府采购等按规定公开。

上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇告诉第一财经，《条例》强调政府预算公开特别是支出的细致程度，这给各级政府规定了明确细致的标准，有利于将预算法确定的原则落到“实处、细处、深处”。

施正文表示，事实上目前政府预决算公开已经做到上述要求，现在以法规形式固定下来，约束性更强，可以更好地规范政府收支行为。

王桦宇认为，“理财”即“治国”，预算是人民的钱袋子，政府要“能用、会用、善用”财政资金。在遵循《预算法》规定的前提下，通过“预算公开”的倒逼机制，深入贯彻落实“一些财政资金都能置于阳光之下”的原则，并在此过程中严格推进绩效预算建设，这无论是对于持续全面深化财政体制改革，还是推进全面依法治国进程，都具有重要的示范意义。

财政央行国库权责或明晰

施正文表示，目前预算法仅对预算编制和执行做出比较原则的规定，具体细节比如程序、时间、依据等还未定，而这将在《条例》中予以明确，有利于规范预算编制，强化预算执行约束力。

上述会议表示，《条例》为提高财政资金使用时效，规定县级以上各级政府按一定比例，将下一年度转移支付提前下达至下一级政府。

第一财经记者从多位财税专家处了解到，《条例》出台缓慢的原因之一是财政与央行在国库职权分工有分歧。

预算法规定，中央国库业务由央行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。但同时也规定，各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。

在2015年对外公开征求意见的《条例》草案中，明确了财政部门和国库业务经办机构(央行及其分支机构)的国库管理职责。其中明确，各级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付指令，凭证要素合规齐全的，国库业务经办机构不得延迟或者拒绝办理。

这意味着财政部收回国库监督管理权，央行将没有权力拒绝办理相关收支业务。这一度引发两部委旗下媒体通过专家文章形式进行隔空论战。

有预算管理专家曾对第一财经分析，两个部门的分歧主要是对预算改革理解不同。

一些财政方面专家认为提高预算执行效率是预算改革的重要内容，财政资金支配权力集中在财政部，有利于预算的执行，防止拨款指令延期执行，有利于财政拨款尽快下发。

一些金融系统专家认为，制约权力应是预算改革的重要内容，应通过预算权力的分散配置达到权力相互制衡、相互监督，减少以至避免权力过于集中带来的损害公共利益的问题。国库经理权放在央行，有利于对财政部门进行监督。

两个部门在国库管理上如何分工，待《条例》公开后将揭晓。

政府债务、四本账衔接等更加清晰

施正文表示，目前政府债务规模越来越大，《条例》将对债务管理进行细化，这也是市场关注的焦点话题之一。

新预算法首次允许省级地方政府在限额内可发行政府债券举债。截至2020年6月末，全国地方政府债务余额241583亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

新预算法确定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

施正文认为，《条例》将细化四本账间如何衔接。比如政府性基金和国有资本经营预算资金可以调入一般公共预算，统筹使用。而一般公共预算资金则可以调入社保基金，给予必要财力补助。

另外规模庞大的转移支付资金预算管理也将在《条例》中细化，以规范资金使用，充分发挥资金使用效率。

王桦宇表示，《条例》通过行政法规的形式将近年来财税体制改革和预算管理实践成果固定下来，确保预算治理“规范有序”、公共财政“节用裕民”、财政效能“人民有感”。特别是在目前疫情防控与复工复产“双保障”的特殊时期，国家采取更为积极的财政政策，发行特别国债并安排特别转移支付，更是要注意预算管理的严格法定，强化规则约束、注重支出绩效。