失业保险基金“家底”骤降千亿，高失业风险群体亟待全覆盖

2019年我国失业保险基金“家底”减少了1000多亿元，今年的疫情则进一步加快了这项基金的支出速度，这一现象表明失业保险制度正在发挥出它应有的“逆周期调节”作用。

近日，人社部、财政部两部门发布了关于扩大失业保险保障范围的通知，提出包括阶段性实施失业补助金、阶段性扩大农民工保障范围在内的“扩围”政策，目的是确保失业人员待遇应发尽发、应保尽保。今年全国两会审议通过的财政预算报告已经对这项政策做了相应的资金安排。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华接受第一财经采访时表示，疫情期间国家出台的失业保险阶段性应急措施主要集中在两个方面，一是降低领取的资格门槛，二是对于缴费不满一年的参保人员发放失业补助金，未来这两项政策都应该通过法律的形式固定下来，让失业保险基金能够发挥出更大的效用。

失业保险基金支出大幅上升

人社部近期公布的《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全年失业保险基金收入1284亿元，基金支出1333亿元。2019年末，失业保险基金累计结存4625亿元，2018年这一数字为5817亿元。与2018年的数据对比可知，失业保险基金累计结存金额下降了1192亿元。

统计公报和人社部没有对这超过1000亿元的累计结存下降作出解释。

2020年春我国经济受到新冠肺炎疫情的冲击，企业受创，失业风险陡增，国家和地方纷纷启动了失业保险保就业保民生的政策，失业保险基金的支出金额也在快速增加。根据人社部今年1~4月的快报数据，基金收入278.1亿元，基金支出724.8亿元，支出是收入的2.6倍。

张盈华表示，疫情期间支出增加的主要原因是参保不满一年的失业人员领取失业金，以及发放失业补助金，对于参保企业的援企稳岗支出也在明显增加，尤其是前两项政策是全新政策，2008年金融危机时候都没有推出这么大力度的政策，对基金的支出影响比较大。

人社部副部长李忠在两会期间表示，加大了失业保险稳岗返还的力度，对暂时生产经营困难且恢复有望、坚持不裁员或少裁员的参保企业，放宽认定标准，将返还标准最高提至企业及其职工上年度缴纳失业保险费的100%。截至4月底，已经为345万户企业发放稳岗返还补贴465亿元，惠及9000余万职工，对企业的惠及面已经超过去年的3倍。

失业保险基金加速扩围

6月5日，人社部召开扩大失业保险保障范围工作电视电话会议。会议强调，要将失业保险的保障范围扩大到所有参保人员，落实延长大龄失业人员领金期限、失业补助金、临时生活补助政策。要落实中央“放管服”要求，放宽申领限制，畅通申领渠道，让参保失业人员及时得到生活保障。要精准实施好扩围政策，确保符合条件的失业人员应发尽发、应保尽保。

从我国失业保险金的领取情况来看，距离应保尽保还有比较长的路要走。统计公报显示，2019年末全国领取失业保险金人数为 228 万人，比上年末增加 5 万人。全年共为 461 万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，比上年增加 9 万人。

张盈华表示，若按照全年登记失业人口约900万来计算，每年都有三四百万没有领取到失业金；若按照调查失业率来计算，领取不到失业金的人口要达到上千万。

疫情期间领取失业金的人数也与大家的预期不符。国家统计局公布数据显示，一季度登记失业率是3.66%，低于去年同期，领取失业保险金和一次性生活补助金的合计237万人。

今年两会期间，全国政协委员、中国社科院世界社保中心主任郑秉文在提案中写了我国失业保险制度存在的一些顽疾，首先就是领取失业金人数占失业人数比例太低，其次是领取失业金人数占参保人比例持续下滑，以年末领取失业金人数计算，2004年“参保受益率”是4.0%（年末领取失业金人数是420万，参保人数是1.05亿），到2018年降到1.1%（领取失业金人数223万，参保人数是2亿）。

张盈华表示，疫情期间登记失业率低客观原因是交通不便，阻碍登记，但更重要的原因还是制度问题，一是各地对在参保地还是户籍地登记失业的说法不一，有地区还是要求按照户籍地登记，二是“不划算”。现有的失业保险待遇低，即使符合领取条件也得不到“充足”的保障。

按《失业保险条例》要求，至少参保缴费一年方有资格申领待遇，而外地农民工一年内平均就业仅10个月，像农民工这样高失业风险群体得到失业保险金的几率要小得多，因此办理失业登记也不积极。

应急措施亟待通过修法定型

张盈华表示，疫情期间，对于缴费不足一年的参保失业人员，各地纷纷按失业保险金的80%发放失业补助金，这个做法值得肯定。疫情过后，这个做法应当固化下来，变成一项制度，即“失业补助金制度”。此外，疫情期间出台比如降低领取门槛的措施也应该固化下来，但这些政策面临着法律的约束，如果不修法就不能常态化。

郑秉文建议尽快修订《失业保险条例》，改革失业保险制度。他建议提高制度瞄准度，尽快将很多失业风险高的群体和企业覆盖进来。二是完善制度设计，目前《失业保险条例》规定的领取失业金条件十分严苛，地方反映十分强烈。更为急迫的是，应放宽失业农民工领取失业保险金的限制。

长期看，修订《失业保险条例》才是改革的根本，《失业保险条例》的修订草案征求意见稿早在2017年12月就已经完成向全社会公开征求意见，至今没有公布修订版。