一文读懂力度空前的财政政策：减税费、增举债、花好钱

政府工作报告披露了财政发力稳经济的一揽子举措。

5月22日，十三届全国人大三次会议在北京开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。

在备受市场关注的财政政策方面，财政赤字率拟安排3.6%以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，即达到3.76万亿元，创历史新高。延长和延缓大规模减税降费新政，全年为企业新增减税降费2.5万亿元。首次发行1万亿元抗疫特别国债，用于保就业、保基本民生、保市场主体。发行地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，用于重大基建项目投资。

第一财经记者了解到，今年政府工作报告中赤字规模、特别国债规模和地方政府专项债规模均符合此前市场预期，财政政策力度较大。

另外，今年财政政策发力另一聚焦点为优化财政支出结构，提质增效。比如中央本级非急需非刚性支出压减50%以上，将资金用于民生、重点领域支出。

赤字率首破3%

李克强表示，积极的财政政策要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

2019年，我国财政赤字率为2.8%，财政赤字规模为2.76万亿元。今年明确财政赤字规模比上一年增加1万亿元，即达到3.76万亿元。

积极财政政策，即扩张性财政政策。反映扩张力度一个关键指标是财政赤字率，赤字率越高，财政赤字规模越大，财政力度越大。在我国，全国一般公共预算支出超出收入的部分，就是财政赤字；财政赤字占国内生产总值的比重为财政赤字率。

多位财税专家告诉第一财经，财政赤字规模进一步增加，有利于缓解财政收支矛盾，支持地方保民生、保运转，也支持了大规模减税降费给企业减负，释放了积极信号，有利于稳定并提振市场信心。

一般在经济下行期，我国会采取积极财政政策，提高财政赤字率体现了政策刺激力度进一步加大。

根据官方数据，改革开放以来，我国财政赤字率始终保持在3%以下。亚洲金融危机爆发后的1998年赤字率首次突破1%。为应对2008年金融危机，我国此后一直采用积极财政政策，总体来看名义上财政赤字率波动向上，赤字规模不断扩大，其中2016年和2017年赤字率达到3%顶点。

今年财政赤字率较大幅度提高，是疫情冲击下财政收入下滑和财政刚性支出不减反增，收支差额扩大的现实所需。

今年前4个月，全国一般公共预算收入罕见大幅下滑14.5%，同期全国一般公共预算支出超过收入规模约1.15万亿元。

与此同时，财政赤字率提高也是积极财政政策的重要工具，有利于落实“六稳”和“六保”，并支持大规模减税降费。按照国务院预计，今年全年新旧减税降费政策预计给企业等市场主体减负2.5万亿元。

目前我国债务风险可控，这也客观上支持财政赤字率可以短期提高。财政部数据显示，截至2018年末我国政府债务率（债务余额/GDP）为37%，其中地方政府债务率为76.6%，明显低于国际通行的100%-120%的警戒标准。

抗疫特别国债敲定1万亿元

此次政府工作报告明确了今年抗疫特别国债规模为1万亿元。并将赤字规模新增的1万亿元和抗疫特别国债1万亿元总计2万亿元资金，直接给基层市县财政，用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

与普通国债不同，特别国债是为服务特定政策、支持特定项目而发行的国债，不纳入一般公共预算，其发行不影响赤字规模和赤字率，但仍属于政府债务。此次抗疫特别国债使用范围聚焦基层政府，且范围广，有利于缓解基层三保压力。

历史上我国在1998年和2007发行了两次狭义上的特别国债。1998年特别国债发行规模为2700亿元，用途为改善银行资本金不足。2007年特别国债发行规模为1.55万亿元，资金用于成立国家外汇投资公司——中国投资有限责任公司。

上述两次特别国债发行，基本都是银行购买特别国债后，央行再从银行手里购买特别国债，这样央行是从二级市场购买国债，并非法律禁止的直接购买国债，因此并不违法。

近期社会上对央行直接在一级市场上直接购买抗疫特别国债讨论热烈，即财政赤字是否可以货币化，尚未明确。不过大部分专家学者不赞成财政赤字货币化。

减税降费力度史上最大

李克强表示，加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展。今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。

他表示，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。

去年我国减税降费规模高达2.36万亿元，被称为史上力度最大减税降费举措。而今年面对疫情冲击，新增减税降费规模再创新高。

具体来看，今年减税降费政策体现了制度性安排和阶段性政策并举，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。而且前期针对中小微企业行之有效的社保费等减免政策，延续至今年底，并将一般延缓交税3个月时限，延长至一年，力度较大。

专项债创历史新高

为应对疫情冲击，稳住经济需稳住投资，尤其是政府主导的基础设施投资。稳投资重要筹资工具地方政府新增专项债券，近些年专项债发行规模不断扩大，今年更是创历史新高。

李克强表示，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。

专项债是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券，筹资用于基础设施等重大项目建设，被称为“中国版市政债”。由于专项债强调融资与收益自求平衡，因此不被纳入赤字统计范围，专项债规模扩大体现了积极财政政策发力。

2015年中国首次发行地方专项债，规模为1000亿元。此后专项债发行规模不断扩大，2019年已高达到2.15万亿元。

今年财政部已经提前下达了2.29万亿元，地方正积极发债，力争在5月底前全部发完。此次3.75万亿元额度被批准后，意味着还将有1.46万亿元专项债额度下达给地方。

为了发挥专项债资金稳投资作用，今年国务院对专项债投向有了较大改动。目前专项债投向了市政建设、交通运输、教科文卫等民生服务、农林水利、生态环保、能源项目等基础设施领域。

5月份财政部优化了专项债投向，新纳入了5G、数据中心、人工智能等新型基础设施，公共卫生及应急医疗救治等项目，城镇老旧小区改造，这些在5月地方发债中已有体现。

不仅投向有明显变化，地方也积极将专项债筹资用于符合条件的重大项目资本金，今年这一比例已经提至25%。一季度共有676.3亿元专项债作为项目资本金，投向全国130个项目，较去年显著增长。专项债用作资本金可以发挥资金的杠杆作用（约2倍），更好地发挥资金效益。

优化支出结构提高资金效应

李克强强调，今年要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减，严禁新建楼堂馆所，严禁铺张浪费。各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。要大力提质增效，各项支出务必精打细算，一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处，一定要让市场主体和人民群众有真真切切的感受。

中国目前财政支出规模超过30万亿元，如何用好这笔资金，充分发挥资金使用效率，也是当前积极财政政策重要内涵。

政府继续过紧日子，大幅压减非刚性重点的一般性支出，成为今年财政政策一大亮点。

去年中央财政压缩一般性支出平均幅度达10%，并压减“三公经费”3.8%，地方也大力压缩一般性支出。而今年中央本级提出非急需非刚性支出压减50%以上，力度惊人。这也向地方政府释放更大力度过紧日子信号。

政府过紧日子节约下来的资金，重点用于民生等领域。比如，今年居民医保人均财政补助标准增加30元，上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准等。